规划年会 | 学术对话五十六：县域城镇化：挑战与未来

原创辛勤的中国城市规划

导读

2023年9月25日上午，由中国城市规划学会主办，浙江省发展规划研究院、南京大学建筑与城市规划学院联合承办的“县域城镇化：挑战与未来”学术对话在武汉召开。会议聚焦县域城镇化，邀请政学研专家大咖共聚一堂，围绕如何破解当前县域城镇化进程中的瓶颈问题，如何更好推动量大面广、人口众多的县域走出一条中国特色的新型城镇化道路，开展了深入研讨交流。

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“郡县治，天下安”，县域城镇化是新发展阶段落实新型城镇化战略的重要着力点，是现代化的必由之路。在中国城镇化发展进入降速提质新阶段的当前，县域城镇化的建设顺应了社会发展趋势和人口流动的规律，关乎国家生态、经济、社会发展乃至国防安全。近年来，随着要素加速流动，面广量大的县域城镇化进入快速发展阶段，面临越发复杂、系统的问题与挑战，如何协调产业升级、农村政策、土地制度、社会治理体系等建设，切实推进以人民为中心的县域高质量发展，走出因地、因时制宜的中国特色县域城镇化发展之路，仍是亟需破题的关键。

2023年9月25日上午，作为2022/2023中国城市规划年会分论坛之一，“县域城镇化：挑战与未来”学术对话在武汉顺利召开。对话由中国城市规划学会（以下称“学会”）主办，浙江省发展规划研究院、南京大学建筑与城市规划学院联合承办。国内专家学者及业界同仁齐聚一堂，现场反响热烈。

会议由浙江省发展规划研究院副院长、研究员潘毅刚主持。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心原副主任、教授级高工沈迟，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员卓贤，武汉大学社会学院教授桂华，中国科学院地理科学与资源研究所研究员李裕瑞，学会小城镇规划分会秘书长、同济大学建筑与城市规划学院副教授张立，学会理事、小城镇规划分会委员、浙江工业大学设计与建筑学院院长、教授陈前虎，学会城乡治理与政策研究专委会委员、首都经济大学城市经济管理学院教授吴康，上海大学建筑系副教授郝晋伟，南京大学建筑与城市规划学院副教授申明锐，浙江省发展规划研究院城镇所所长陈文杰等专家进行了分享与讨论。

学术对话主题阐释

主持人：潘毅刚

浙江省发展规划研究院副院长、研究员

浙江省发展规划研究院副院长、研究员潘毅刚在主题阐释中提出，自古以来，我国就有着“郡县治，天下安”的说法。县域占我国近90％的国土面积，贡献了近40％的GDP，承载着超50％的常住人口。县域向来是大国治理的基本单元，也是农民就近城镇化的空间单元。习近平总书记多次强调，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。近年来，国家层面密集出台了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等一系列文件，对相关工作进行了系统部署，凸显了推进县域城镇化的重要性、必要性和紧迫性。

本次会议围绕“如何破解县域内外城乡公共服务资源空间错配问题” “如何激发县城经济活力促进城乡融合” “如何破解土地要素制约” “老龄化、少子化背景下县城功能如何迭代升级” “如何因地制宜开展县域差异化发展引导”等主要议题展开讨论。

引导报告

陈文杰：以人为核心的新型城镇化浙江实践

浙江省发展规划研究院城镇所所长、高级经济师

浙江省坚持推进以“人”为核心的新型城镇化，不断优化形态、丰富内涵，打通从城到乡的城镇化系统性路径，实现了城市间协调发展、城乡间融合发展、乡村间和美发展，涌现出一批特色成果。在县域城镇化过程中也面临几个难点：一是“人”，包括县域人口流失与老龄化加剧、农业转移人口市民化的新压力；二是“地”，主要体现在城乡土地资源错配；三是“钱”，县域缺少多元化、可持续的投融资体系和能力；四是“产”，县域的产业转型升级压力较大，集约度、附加值低；五是“通”，部分县域受外部因素和财政能力制约，以交通为先导的基础设施条件欠佳；六是“享”，城乡间教育、医疗等公共资源与供给匹配度低、利用率低；七是“治”，行政部门的城市治理力量与城市体量不匹配。以上这些矛盾难点既有全国视角下的普遍性，也有浙江城镇化领跑全国率先遇到的“成长烦恼”。解决以上难点的关键是把握好“县域”，需要加强多学科协同，集思广益，积极谋划提出新思路新举措。

申明锐：新发展格局中的县域城镇化——空间基础与分类引导

南京大学建筑与城市规划学院副教授

面广量大的县域是构建新发展格局的重要组成部分，但其公共服务质量与城市却与相差甚远。基于部分县域出现户籍人口增加而常住人口下降的测度结果，以及东北县域人口大量流失的案例分析，认为单一的人口指标测度已不再适用于县域，应使用多指标、多因素的综合测度。当前县域的人口城镇化与土地城镇化之间存在不协调的问题，全国县域经济城镇化水平整体较低，区域差距较大，头部和长尾效应明显；而县域社会城镇化水平测度结果则显示较高的整体水平，且空间分布更为均衡。目前，绝大部分县域未实际参与到都市圈与城市群的核心建构中，应当对“大都市辐射县域、圈群潜力地区县域、圈群空隙地区县域”三大类型县域的城镇化机制特点给予差异化引导政策。一是大都市辐射县域应打造成为大都市多中心化格局的重要功能节点；二是圈群潜力地区县域应提升自身产业和公共服务等领域的配置能力；三是圈群空隙地区县域应积极打造为城乡融合和乡村振兴基本单元。

嘉宾发言

沈迟：中国县域的差距和县城在县域城镇化中的作用

学会小城镇规划分会委员，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心原副主任、教授级高工

县域是我们国家治理体系中最基础的一环，处于承上启下关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安重要的基础。尽管我国当下城镇化主力在城市群都市圈的核心，在超大城市、特大城市，但县城仍然是面广量大不可忽略的重要组成部分。我国县域之间人口经济总量差距非常大，远大于城市之间的差距，甚至达到成百上千倍。各个县地理位置、资源环境禀赋也有天壤之别，因此各地县域城镇化目标任务大不相同。大多数县城的普遍任务，一方面是提供公共服务和完善基础设施，如教育、医疗、交通等等；另一方面，支撑县城经济、巩固脱贫攻坚成果也是重要目标，但大多数县城没有市场竞争优势，配置产业发展所需资源其实也是一种浪费，要尊重客观规律因地制宜发展产业。同时，与大城市相比，县城的创业成本，安家成本低得多，仍然有错位发展空间，关键点在于找到适合发展的赛道。

为此，县域城镇化和县城治理，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要在市场失灵领域发挥好政府作用。政府要做到既不缺位也不越位，真正地服务好2.5亿人，发挥县城在县域城镇化中的重要作用。

卓贤：永居、过渡和返乡：县城城镇化的三种类型

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员

未来城镇化的重要潜力将来自县域。人口集中流入地区主要可分为两类：第一类是一线城市和部分二线城市，第二类是县域和县城。县域在整个城镇化进程中起到承上启下的作用，是避免大城市病和农村衰败的重要枢纽。根据人口在城乡之间流动的类型，县域城镇化分为“永居型城市化、过渡型城市化、返乡型城镇化”三类。根据空间形态的不同，也可将县域城镇化分为“大都市圈内的县域城镇化、与中心城市有一定距离的工业型县域城镇化、远离中心城市的农业型县域城镇化”。

无论何种分类方式，都应注重因类施策，从产业发展、基础设施、功能服务三方面入手。产业发展方面，都市圈周边的县城应随着中心城市的产业发展进行联动升级，积极融入产业链、延伸产业链，并努力探索新型产业发展。基础设施方面，基于我国人口总量下降、人口流速加快、大城市热点地区竞争持续的现状，空间错配矛盾会更加突出，要更多从人口变动角度考虑其总量和布局。公共服务方面要因人制宜、数质并举，都市圈内部县域应探索公共服务均等化，二线城市和工业型城市应聚焦公共服务普惠性、可及性和使用效率。

桂华：扩权赋能与县域发展定位

武汉大学社会学院教授

中西部县城具有“孤立性”，其“高消费、低收入”“非工非农”等特征让中西部县城有别于传统城乡二元结构中的“城或乡”任何一元，事实上形成了“第三元”。中西部县城经济的“集成性收入”主要由财政转移支付和人口外出务工的收入回流构成，缺乏可持续的产业支撑，容易导致经济结构单一、社会稳定性降低等问题的出现。同时，中西部县域还面临政策话语权缺失的困境。当今大部分的城镇化经验来自东部地区，将局部性和特殊性的经验变成普适性政策的过程，将给中西部地区带来发展困境，应区分看待东部和中西部地区的城镇化。从规划的空间和时间维度来看，在中西部县城采取行政手段推进城镇化的方式，一定程度上容易导致资源配置的扭曲，并产生高负债、高能耗、高污染、体制过热等风险，甚至诱发对要素资源的无序争夺。

应把县城定位为现代化发动机和稳定器，以积极应对人口老龄化为目标，重点解决教育和养老问题，明确“公共服务”和“基本服务”的区别，通过优化公共资源配置来降低社会成本，提高社会福利水平，使县城成为新时期的人口蓄水池。

李裕瑞：激发县城经济活力带动城乡融合发展

中国科学院地理科学与资源研究所研究员

县城作为一种聚落类型，是县域人口、产业与公共服务集聚的核心区域，是县域经济发展的龙头。但目前而言，其集聚能力、龙头作用的发挥参差不齐，县城发展存在明显的县域差异。从统计数据看，过去的10年县城的公用设施投资总额以及人均投资均没有呈现出与城市、村庄相近的稳步增长态势。从实地调研看，不少县城的发展面临系列困难，尤其表现为基础设施薄弱、公共服务欠佳、县域人口外流、专门人才缺乏、优质产业难引、债务压力大、老旧小区改造难、考核机制不健全等，甚至形成了“基础设施和公共服务薄弱→人口流失多和要素集聚难→经济发展慢和财政压力大→基础设施和公共服务薄弱”的恶性循环圈。

新时期县城的发展转型应着力做好扬长补短、融合发展。一是加强基础设施建设和公共服务供给，营造良好人居环境，提升人口吸引力。二是发展特色产业，引领经济转型，其间需要平衡好扶持本地产业和吸引外来产业的关系。三是强化城乡联动，促进融合发展。我们的新近研究表明，地理要素对县域内城乡融合发展具有极强的形塑作用，对于广大中西部地区而言，挖掘区域特色、引入现代信息技术、推进金融制度创新等有助于打破不利地理要素的限制性。

张立：新时期县的作用、发展动力、短板及规划应对

学会小城镇规划分会秘书长，同济大学建筑与城市规划学院副教授

县域单元在推进城镇化方面具有一系列优势，同时，县域全面的行政能力可以为乡村居民提供社会保障，是服务乡村的最佳单元。县域的城镇化正在提速但不可忽视其中出现的问题。结合河南调研情况，剖析县域城镇化当前面临的五大挑战：一是县城人口的集聚能力不足；二是县域经济贡献度和效率正在下降；三是县的主体功能类型呈现出空间差异化特点；四是县城的基础设施配置和公共服务相对滞后，空间建设管理粗放；五是县城发展处于县城极化阶段，小城镇趋于萎缩迅。问题的原因主要是四个方面：一是县域基本经济产业部门下滑；二是县域年轻劳动力和人才的流失；三是县域基础设施的配置能级比较低，要素供给不足；四是县一级的事权划分和转移支付的制度不匹配。

建议给予县域在发展权和转移支付上的充分保障，在注重区域发展效率的同时强化区域均衡发展，分类引导施策，推动县城的特色化、品质化建设。他认为对于中国而言，除了重视“大国大城”以外，还要多关注“大国小城”，营造县域的高品质城镇化和现代化是中国特色城镇化和现代化实现的关键。

吴康：人口流失县城转型发展的重点与政策导向——基于第七次人口普查数据的初步解析

学会城乡治理与政策研究专委会委员，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授

近十年来，部分县域和县城面临非常严重的人口和人力资本流失，主要呈现几个特征，第一个是人口流失比较普遍：2010～2020年，在1240个人口流失的县域中，约有15.64%的县域人口减少了20%以上，属于严重人口流失，约有34.68%的县域人口减少了10%～20%，属于人口明显流失；约有49.68%的县域人口减少了10%及其以下，为轻度流失。第二，县域人口增减的南北分化比较明显，人口流失高于20%的县域，主要分布在东北、华北和西北，但县与县级市的差异不大。一般认为县级市相较于县的社会经济发展水平更高，但城镇人口收缩的“县级市”比例甚至高于“县”，相比于县而言，县级市的城镇化吸纳优势并没有体现；第三，人口流失县城北多南少，且集中分布在东北地区和省际交界地带；第四，不同主体功能区所在县城的人口增长无显著差异，主体功能区战略在引导县域人口集疏方面的实施效果尚未充分显现。

下阶段，建议县城发展和治理重点关注五个方面：一是加快发展理念和治理模式的转变，要顺应人口减少的大势，处理好增量扩张、存量更新与减量强体的关系；二是夯实产业与稳定就业，如适应新产业革命的发展要求、把握数字经济发展机遇，推动县城产业数字化和数字产业化，强化数字赋能、发展数字经济；三是强化空间闲置和设施的有效利用，对于城镇的空地，住房的空置以及低效设施用地开展精准摸底，全面评估空间更新的潜力；四是人居环境与宜居安居县城建设，包括文化传承与县城历史记忆保护；五是对于特殊区域的县城流失需要审慎应对。政策导向上，坚持分类施策，引导人口流失县城的转型发展。强化产业支撑，提升人口流失县城就业吸纳能力；坚持集约高效，防止人口流失县城的盲目建设；推动改革创新，增强人口流失县城发展活力；加强监测、预警，建立人口流动动态监测机制。

郝晋伟：近域城镇化的模式转型与县域发展

上海大学上海美术学院建筑系副教授

过去县域城镇化强调在县域内部，呈现以县域为单元的近域城镇化；近年来在都市圈发展战略的影响下，新增城镇人口的主要流向由2015年前的县城和镇，转变为2015年后的大都市，也包括大都市外围的县域，呈现以都市圈为单元的更大尺度上的近域城镇化。这种转变的原因在于政策支持、市场力量及社会发展的推动。

这种新模式在社会结构上出现两个特点。一个特点是流动人口的新变化。由于大都市外围县域的新生代流动人口对社会权利的新需求，流动人口和本地村民间的社会互动和博弈关系逐步突出，产生了较强的异质性。另一个特点是出现乡村绅士化现象。大都市中的中产阶级和消费人群迁移至乡村，他们从事经营活动或者在乡村常住，甚至在城乡间通勤，并与本地原生社会融合，但由于多元化的行为和诉求也产生了复杂互动和博弈。这两类特征让大都市周边县域的社会人群与社会空间结构产生了变化，但同时也促进了城乡融合，需要予以重视，并提供针对性解决方案。

互动交流

互动交流环节，在申明锐教授的组织下，现场观众与嘉宾就县域公共服务保障、差异化发展等一系列问题展开讨论。现场观点涌动，与会各方对于在新时期、新环境、新阶段的县域城镇化如何推进有了更全面、更深刻的认识。

陈前虎

学会理事、小城镇规划分会委员，浙江工业大学设计与建筑学院院长、教授

互动过程中，浙江工业大学设计与建筑学院院长、教授陈前虎做客对话现场。他指出，关于县域城镇化要建立起一大共识、处理好两对关系。一大共识，是指要从城镇化的大时空背景去认知县域城镇化不同的类型、模式和路径。浙江的县域人口呈现了三种变化趋势。一种是从改革开放以来一直在减少，比如像衢州、丽水、舟山；一种像温州属于先增后减；一种像杭州外围这一圈的县市人口则是先下降后上升，近五年人口增长速度进一步加快。因此，在基础设施与公共设施的投入上不能一刀切，否则就是浪费甚至是破坏。两对关系：一是共性和个性的关系。共性主要是指民生基础设施与公共服务设施的配置，关乎社会稳定与社会和谐—浙江省“小县大城”战略较好地处理了这个问题。个性主要是指发展特色问题，要走特色化的产业发展之路，并提供相适应的专业化的基础设施与公共设施。二是效率和公平的关系。要把制度设计好，确保承担生态保护的上游县市能通过财政转移支付得到有效补偿。比如，作为钱江源头的开化县，只要每天的过水断面水质达标，它每天就能获得3500万元的生态补偿，确保当地居民过上富裕的生活。如果效率和公平的关系处理不好，那么，“三区三线”就不可能真正落地，可持续、特色化的县域城镇化也将成为一纸空谈。

会议最后，潘毅刚副院长在总结嘉宾发言观点的基础上，分享了对县域城镇化问题的思考。他认为，县域城镇化主要难在“三对矛盾”，即建构思维与演化思维之间的矛盾，共性与个性之间的矛盾，以及历史惯性与未来期望之间的矛盾。有五类问题需要重点关注：一是人口，要将发展规划、城市规划和人口流动的演化结合起来，要重点关注人口老龄化、县城劳动力结构性短缺的等问题。二是制度，中国的城镇化进入了一个空间、要素、组织、人口自由流动重构的一个关键时期，在城镇化推进的后半段流量和存量问题都很突出。这些流动也是造成县城间发展差距的重要诱因，如何认识人往哪里去，用什么政策与制度适应引导人的有序流动是个需要深入探讨的关键问题。三是结构，结构性问题尤其是真正破除中国城乡二元结构依然任重而道远，需要从社会演化层面进行研究，找到城乡结构中体制性的原因。四是治理，县域治理体系的根源是事权和财权的对等，要从治理体系着手，找到生态补偿、要素配置、基本公共服务等关键事权在县域的政策平衡点，优化中央、省、市、县间治理关系，适应发展新形势，调动上下积极性。五是技术，信息技术、高铁畅通等重要技术变量，为思考未来县城发展提供了重要切入点，需要用新的空间配置思维去破解县域城镇化发展的老问题。

中国县域千差万别，但推进县域城镇化过程中应认识到几个基本规律依然没有变：经济密度与人口密度是互相影响的，县域城镇化要坚持经济密度重于人口密度，城市布局由生产力决定的，人口只是随着生产力的变化而适应流动；县域发展政府的职责是优先保障基本公共服务，优质公共服务政府要充分调动社会力量创新供给；城市是一个生命共同体，都市圈、县域、乡镇、农村需统筹谋划、相互赋能发展；中国的县域城镇化问题不只是空间规划的单学科问题，更是政治经济学问题，需要结合体制与背景去进行跨学科的研究。下阶段，深化推进县域城镇化，关键要适应县域城镇化的新变化、新挑战、新问题，在如何“分类施策、分权治理、分工协作、分型考核”上加强研究，努力为建设高质量发展、高品质生活、高效能治理的县城，走出一条以人为核心、高质量发展、有中国特色的新型城镇化道路建言献策。