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政策建议专栏 | 特大城市地区如何引领实现百年目标

2018-08-20 17:20   来源:中国城市规划网  

导读

2017年11月18日-20日,2017中国城市规划年会在东莞举行,集中探讨了当前城市规划工作中面临的热点、难点问题。会后,各论坛承办方根据专家报告及讨论成果形成了一系列政策建议。为此,中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“政策建议”专栏,陆续推出系列文章,集中传递专家声音,助力城乡规划建设。

本期“政策建议”基于2017中国城市规划年会“特大城市地区如何引领实现百年目标”学术对话观点提炼。本文首先分析了特大城市地区作为引领实现百年目标的重要角色,继而强调要注重特大城市地区的经验总结和规律认识,进而提出加强中国特大城市地区发展的若干规划和政策建议,最后分享了关于京津冀协同发展的若干政策建议。

总结经验,认识规律,加强规划改革

促进特大城市地区引领实现百年目标

在2020年全面建成小康社会、实现第一个百年目标后,我国将为2049年实现第二个百年目标,建设现代化强国而奋斗,北京、天津、武汉等许多特大城市地区开始加强2049战略研究。特大城市地区是以特大城市为核心,大中小城市相结合的城市密集地区,是我国现代化、城市化的战略引领地区。如何肩负使命,总结经验,认识规律,引领实现国家第二个百年的奋斗目标,是特大城市地区中长期战略研究从现在起必须要开展超前研究的重大理论和实践问题。

1.特大城市地区作为引领实现百年目标的重要角色

综观历史,特大城市地区在引领国家现代化中起着重要作用。1929年美国城镇化率为50%,之后郊区化开始出现。二战后,作为战胜国和世界制造大国的美国,城市化进程继续发展,逐步形成以纽约-华盛顿-波士顿为代表的11个特大城市地区,人口总计2.4亿左右,占美国总人口的77%。日本在二战后,随着经济恢复和快速增长,城市化进程加速,1950年代中期超过50%,东京、大阪、名古屋等城市快速发展,形成了以东京特大城市地区为核心的太平洋沿岸城市群,占日本总人口61%。这一阶段的城市化进程对国家和地区的发展至关重要。

2011年,我国城市化率超过50%,进入城市世纪。我国的城市化发展中,特大城市地区也扮演着非常重要的角色。珠三角、长三角、京津冀地区不到3%的国土面积集聚了全国20%左右的人口,创造了全国1/3的GDP。这对于人口众多、资源和环境条件并非最佳的中国是一个非常重要的选择。

未来趋势来看,中国的城市化无非两点,一是大城市和大城市地区的继续快速发展;另外一个是县域和中小城市的健康发展。2035年之后,预计中国人口增速会放慢,城市化进程将度过快速发展的阶段;2050年前后,城市化进程则会逐步成熟而趋于总体相对稳定状态。在前一过程,农村地区剩余劳动力转移是中国城市化进程的重要组成部分,特大城市地区不可避免的要面对规模增大、结构重构双向发展的局面。在2050年前后,中国城市化增长趋于稳定后,城市化进程仍可能表现为城市人口在不同地域间的转移。在这个过程中,特大城市地区仍然面临巨大的人口增长和结构调整的压力。压力背后的根本机制是中国对于资源环境、经济社会发展等方面的综合考量后而采取的相应空间策略。

从两个百年目标出发,特大城市地区不仅仅承担着中国作为一个人口大国的责任,还承担着国际的担当。过去中国特大城市地区主要是促进国家的经济社会发展。但是在实现第二个百年目标,成为世界现代化强国后,中国的发展应该是处于一个领跑的地位,要从奔跑到并跑、再到领跑,必须对国际秩序重构做出贡献,其中首当其冲的当然是特大城市地区。因此,第二个百年目标中国,要在全球有影响力,需要依托特大城市地区的全球竞争力来实现。

总之,未来30年显然是变化的30年,需要做很多思考。两个百年目标——“富强、民主、文明、和谐、美丽”,为中国特大城市地区发展提供了一个非常伟大的愿景,也是中国人居和城市化发展的一种理念,也是下一步规划变革等面临的巨大难题。

2.要注重特大城市地区的经验总结和规律认识

工业革命以来,由于规模经济和集聚经济等效应,特大城市和特大城市地区不断集聚人口和各类活动,不仅仅成为一个国家和地区经济、政治、文化等发展的重要引擎,随着经济全球化深入发展,更成为一个国家和地区发挥世界影响力的重要舞台。特大城市地区的国家和国际影响力显然不能仅仅局限在经济领域和GDP指标上,它的科技影响力、文化影响力、甚至是政治影响力等方面也将越来越突出。尽管今天中国城市化进程中,特大城市地区经济影响力被放到了相当重要的位置,但当发展到第二个百年的时候,特大城市地区在世界科技、文化等方面的软实力和影响力就不可或缺,甚至在很大方面决定了中国经济的世界影响力。

当然,特大城市地区在有限地域上快速集聚了大规模人口,在发展中不可避免的会遇到各种“城市病”、“区域病”问题,体现在住房、交通、生态、社会差异、安全等诸多方面。但不能因噎废食,全球绝大多数国家和地区还是高度关注积极呼应特大城市地区的发展趋势,没有简单的消极的抵制特大城市的发展。几十年以来,中国对于大城市、特大城市和特大城市地区的发展有不同的声音,特别是在京津冀地区出现了大量的人流拥挤、交通拥堵、环境污染、区域贫困、生态退化等问题后,这种声音更日益多元。从经验和规律来看,对于人口资源环境矛盾更加突出的发展中国家来讲,在这个高度全球化和开放的时代,特大城市地区是不可替代的作用,要积极呼应和面对。

对于特大城市地区发展中的各种空间问题或非空间问题,一方面需要加强市场机制,另一方面则需要更有效发挥政府引导的作用,其中城市规划的作用在新时代虽然面临变革的要求,但更不能因此被淡化和忽视。一般而言,从国外发达国家和地区的经验和规律来看,对于特大城市和特大城市地区,空间规划或者城市区域规划层面的工作需要更加进一步聚焦在以下几个方面的内容。第一,要努力研究特大城市地区的形成机制、空间组织秩序和区域空间治理规则。第二,积极顺应特大城市区的发展趋势和需求,合理引导土地、生态、交通等资源的配置和优化,尤其是在快速的城市化时期更是如此。第三,积极解决市场化资源配置的外部性问题,优化公共服务设施的配置工作。

3.加强中国特大城市地区发展的若干规划和政策建议

(一)特大城市地区在引领实现第二个百年目标具有突出重要的作用。从现在开始就要重视加强特大城市地区的运行机制、功能组织研究,加强特大城市地区引领作用和发展目标研究,加强特大城市地区全球影响力研究,以及保护与发展的关系研究等。

(二)要重视适合特大城市地区发展的规划体系和治理体制建设。在发挥市场作用、各地方利益主体积极性的同时,要加强特大城市地区规划的调控作用,维护规划的严肃性、科学性和权威性;要加强特大城市地区的功能、交通、生态和公共服务体系的建设,纳入更大的区域,将特大城市地区核心城市的减量发展、功能优化与外围地区的新区建设、空间重组协同起来、努力解决各种“城市病”、“社会病”“区域病”,以更好的服务实现国家第二个百年目标。

(三)要加强特大城市地区发展转型和绿色发展的创新实践。要努力探索适合国情的特大城市地区人居模式,以空间资源的有效使用来提高土地利用效率、节约能源、保护环境。人口资源环境约束是中国发展的最大难题,也是发展特大城市地区的不二选择。13亿人生活在960万平方公里的土地,相对于欧盟、美国来说,中国特大城市地区的发展在人均建设用地、能耗等方面,需要比他们更有效率。

(四)要加强特大城市地区区域协同的制度设计。特大城市地区通常位于跨行政区的区域内。要研究制定特大城市地区跨界协同的政策措施,促进跨界基础设施建设,跨界合作开发和投融资,跨界公共服务,打破行政区壁垒,共建共享。要重视解决特大城市地区内部和外部之间的发展不平衡,以及贫困问题,特别要重视中西部特大城市地区的特殊性问题研究,制定有关政策,促进新形势下城乡统筹发展。特大城市地区应该是全国破解区域发展不均衡、不充分问题的一个重要平台和首要之区。

4.关于京津冀协同发展的若干政策建议

京津冀协同发展成为中国的重要国家战略,为京津冀发展提出新要求,长远来看,京津冀地区要实现“包容式”、“融合式”的发展;近期要充分研究雄安与北京、天津的关系,三者相“容”、相“融”,化解矛盾,协同发展;要为河北的发展留有余地,充分考虑保定等的发展需求,从地区整体发展的角度来进行京津冀协同的研究和规划。

就雄安新区规划建设而言,首先要从大处着眼,明确大的前提,包括:水、土地、生态环境的基本状况等,要将白洋淀的治理作为新城规划建设的前提;其次,要研究现状城乡布局,分析它合理和不合理的地方;第三,要遵循城市规划的科学原理,按照步骤,一步步来,不能搞大跃进,要从高速度发展转向高质量发展。其中,城市设计等工作的开展不必过急,应该根据因地制宜、逐步铺开;第四,起步区面积不宜过大,踏踏实实做好启动区;第五,要关注体制创新机制的建立。

撰笔

吴唯佳  中国城市规划学会常务理事、清华大学建筑学院建筑与城市研究所

于涛方  清华大学建筑学院建筑与城市研究所

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