主办:中国城市规划学会、杭州市人民政府协办:浙江省住房和城乡建设厅承办:杭州市规划局

特大城市单元规划编制探索

2018-06-21 14:00   来源:城市规划 规划编制  

金忠民 中国城市规划学会常务理事,上海市城市规划设计研究院副院长、教授级高级工程师,本学术对话主持人

新一轮单元规划为落实城市战略目标、传导底线约束要求、弹性应对未来不确定性,为特大城市总体规划实施管控提供载体,其在编制体系、类型划分、技术方法上逐渐受到重视。

首先,必须优化规划编制体系。目前,总规与控规衔接的中间层次主要有分区规划和单元规划两类。分区规划较多在处于增量规划阶段的地区编制,存在实施主体模糊、与控规衔接不畅、规划标准不全等问题;单元规划以存量更新为主,与已批控规、管理体制结合,比分区规划更精细化。因此,需要优化规划编制层级,在“定性质、定功能、定总量”的基础上强化“刚性传导、弹性适应”,分解落实公益性设施的相关要求;结合管理程序设定,明确刚性和弹性要求,留有适当的衔接余地,指导控规的编制和调整;与行政架构和开发主体相结合,保障规划实施。

其次,应依据规划目标划定不同的单元类型。第一类是依据事权划分单元,突出承上启下“保底线、定框架、留弹性”的作用,以行政区为单位编制单元规划,以社区(街道)单元作为核心管理单元,体现各区发展意图;作为统筹生态空间、公益性设施和文化风貌等底线、强化空间引导和落地管控的平台,保障公共利益,明确下沉至街坊层次的管控框架,并为下位规划和相关专项规划预留政策接口。第二类是依据实施主体划分单元,以街道(乡镇)作为规划实施统筹的基本单元,将跨区基础设施项目或其他重点项目列为特定单元。强调多部门协同工作、统筹实施管理,兼顾集建区内与集建区外两个空间、公益性与经营性两类项目、国有与集体两种用地权属、政府与市场两个实施主体。第三类是依据政策设计划分单元,结合功能分区、行政与社会管理范围,以及自然地理边界进行划定,一般3~5km2。以“政策+空间单元”统筹实施规划,在一定“空间单元”范畴内叠加一系列的政策与控制手段,推动地区的整体发展与规划的综合实施。无论何种类型,单元规划应积极探索渐进式、可持续的有机更新模式,以存量用地的更新利用来满足城市未来发展的空间需求。

最后,应加强单元规划编制管理的信息化。充分考虑信息技术对城市生活、生产、治理方式的深刻影响,转变规划技术方法,运用大数据对职住现状特征、交通出行等进行分析,对不同层次的空间和功能布局提出规划策略。同时,统一基础要素底版和数据格式,入库文件使用单元规划编制软件制作。对单元规划的编制、审批流程,基础资料,规划成果等实施信息化管理,构建长期维护动态管理的实施评估机制,形成单元规划动态更新、监测、评估、维护的重要平台,发挥单元规划支撑城市治理的作用。

叶贵勋 中国城市规划学会居住区规划学术委员会委员,上海市城市规划学会常务副理事长、教授级高级工程师

今天讨论的主题是特大城市单元规划编制的相关问题,在原来的规划体系里是没有单元规划的。在2007年颁布的《城乡规划法》里并没有提及“单元规划”,一直到2010年颁布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》才提出了在编制大城市和特大城市的控制性详细规划时可以根据本地的实际情况组织编制单元规划。可见单元规划正式被认可是2010年以后的事情,但各地在这之前都已经做了很多探索,以适应城市经济社会发展的需要。这也说明规划师们在城市规划编制中是在不断地探索,不断地创新。

下面介绍上海在这方面做的一些探索性的工作。上海真正提出单元规划是在国家认可以前。

(1)产生的时代背景。上海在历史上有过两轮国家正式批准的城市总体规划,最早批准的是在1986年。1986年的上海城市总体规划在中国改革开放大背景下产生,但有一个很大的问题就是计划经济性很强,所以当改革开放后上海在1980年代初出现经济开发区时就产生了一个问题,当时总体规划还在编制过程当中,不能直接指导建设,规划到底怎么指导开发?当时就提出了控制性详细规划的办法,做了一些探索,效果很好。这对完善整个规划编制和管理体系是一次成功的尝试。

1986年上海城市总体规划批准以后,如何根据社会经济发展来实施总体规划,在当时受到很大的制约:规划实施的前提是经济基础,但上海当时的财政收入主要上交给中央,留下的不多。上海城市当时存在三大矛盾,第一,住房紧张,人均住房面积是3.9m2,三代同堂是普遍现象;第二,环境污染,苏州河常年黑臭严重;第三,交通拥挤,当年交通拥挤的程度是今天想象不出来的,上公共汽车可能要靠车站上的人推才能上去。所以上海的发展遇到了严重的阻碍。

1990年代初小平南巡讲话之后,浦东的开发开放明确,中央对上海的支持力度更加扩大,通过了一系列政策支持,包括土地批租,使得上海经济发展有了一定的经济基础,同时我们编制了浦东新区总体规划。但是浦东的总体规划与1986年批准的上海总体规划这两张图如何拼为一张图,虽然做了处理,但是在衔接上、系统上、整体上还有很多问题。所以从1993年开始我们编制了新一轮的2001年版的总体规划,前后整整8年。

在这个过程中,市场经济的不断成熟给我们带来一个思考:在确定城市总体规划的性质、规模以后,如何落实总体规划的要素,如何从定量的角度实施总体规划,单单靠总体规划这张蓝图是没有办法直接落地的,尽管上海有分区规划,但是分区规划要跳到详细规划,这其中还缺少衔接。

在这种情况下,我们就思考能不能产生一个中间环节,也就是后来被称之为的单元规划,但是这项工作在整个总体规划编制的过程中没有可能去实施,一直到2001年总体规划批准以后,单元规划才被正式推出来。

上海市委市政府对这项工作十分重视,早在2003年上海市规划管理条例即将控制性编制单元规划列入了正式的规划体系当中,这在全国范围内还是比较早的。

(2)总体定位。建立覆盖全市、层次清晰、目标明确、管理有序的城市规划体系,单元规划实际上起一种承上启下的作用。

(3)编制内容。第一,划分编制单元;第二,在单元划分的基础上,把规划的各个元素,比如规模、开发控制、公共绿地落实、风貌保护、公共服务设施、道路交通设施、市政公用设施、地下空间等,具体化地落到地面。编制内容强调了刚性和指导性的结合,对公益性的规划元素起到了很好的保障作用,对规划管理和规划编制都是极其有用的。

目前,上海中心城区240个编制单元已经做到了全覆盖。

张帆  上海市城市规划设计研究院院长,教授级高级工程师

十九大报告提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总要求,城市规划作为新时期国家治国理政的重要手段,是国家治理体系的重要组成部分,是国家空间规划体系的基础,是全面统筹各类资源的抓手。空间治理概念于20世纪90年代在全球兴起,强调政府、个人和机构管理在同一目标下的协同治理过程,创新城市空间治理能力是新时期规划工作者面临的重要命题。上海自2000年以来的单元规划的编制探索,正是遵循住房和城乡建设部要求,在超大城市要实现睿智发展目标下,对空间治理进行的一场具有意义的先行实践。

在这里主要分享三方面的内容:

一是单元规划因何而生。2003年12月颁布修订的《上海市城市规划条例》,首次将单元规划明确为法定层次,作为城市总体规划落实的重要层次和城市规划管理的重要依据。单元规划有三个非常重要的作用,即“定性质、定功能、定总量”,在中心城“双增双减”的时代背景下,单元规划可以把总规确定的性质、功能和容量等刚性内容有效分解,并结合上海市“两级政府三级管理”的行政体制进行传导落实。

二是在上海空间规划体系优化的新背景下,单元规划做什么。新一轮总体规划即《上海市城市总体规划(2017-2035年)》的时代背景发生了变化。首先,是全球城市核心竞争力的新着眼点更关注“创新、可持续、安全、文化、生活质量”等;其次,城市发展动力呈现多元化趋势,多种所有制经济体成为社会发展不可忽视的新动力源;再次,城市治理要求有更大的变革,更强调“共同的目标+多变化的过程+全社会的行动”。

因此,我们理解新一轮在编的主城区单元规划核心要体现“刚性传导+弹性适应”,要应对“体系适应、范围扩展、事权协调、精准实施”四个挑战。

体系适应上,首先要“空间合一、时间合拍”,顺应总规战略实施的逻辑框架;其次是简化规划层次,取消分区规划做实单元规划。范围扩展上要“兼顾城乡,双线推动”,将单元规划从中心城扩展至主城区、新城和新市镇。事权协调上要“上下联动、多方协调”,关注行政实施的主体,即区和街镇的作用,强化基层事权、尊重市场主体。精准实施上要“聚焦公益、落实空间”,民生公益类的设施应该实行强控到地块,而可以协商的经营类设施则应留有一定的弹性。

三是大数据怎么匹配。城市的智慧生长需要对目标的实施数据进行不断的跟踪与监控,单元规划编制也可以综合利用多源数据,通过大数据分析,识别城市空间结构,评估设施服务绩效、职住平衡状况和交通承载水平等,以定量化的分析提升编制的科学和精准程度。

上海市单元规划是为有效实施总体规划、结合上海超大型城市“两级政府三级管理”的特点而设立的承上启下的规划层次,目的是在资源环境紧约束的“新常态”背景下,围绕上海建设卓越全球城市的目标,探索具有中国特色、时代特征、上海特点的超大城市睿智发展的创新转型新路径。展望单元规划未来编制的深化方向,规划体系上需要进一步关注特别政策区的深化创新,体现“特别要求+特别支持”;规划管理上需要保证市级规划管控下的事权下移,更好地弹性应对市场的多种可能性;编制内容上重点要研究在守底线的基础上进一步突出导向,体现创新、人文、生态的发展目标;在动态适应上更要体现“精准评估、动态研究、理性调整、及时应对”。

邹兵 中国城市规划学会理事、城市总体规划学术委员会委员,深圳市规划国土发展研究中心总规划师、教授级高级城市规划师

今天对话的主题很有意义。讨论单元规划的编制,实际是在讨论规划体系的完善和规划实施的问题。特大城市的单元规划编制之所以重要,是因为特大城市和一般城市有明显的区别:人口多,城市化水平高,建成度高。特大城市的规划管理和实施面临更为复杂的形势和条件,综合性更强,需要分层管理,分级管制,分类管控,是特大城市走向精细化管理的必然需求。另外,这也是实现城市总体规划刚性要素传导的必要路径,是调动各级政府和社会力量共同推动规划实施、采取一致行动的基础。单元规划编制的关键不在于规划内容怎么编,而是单元怎么划。划定单元的目标不同,划分的标准、类型和尺度就不一样。有两种划分方式,一是基于规划“一张图”管理的单元规划,属于规划自身技术体系完善的内容,当然也会涉及到与其他部门的协调问题和管理机制问题;二是基于规划实施和开发建设的单元规划,与规划实施主体和外部运作机制有关。

对于“一张图”管理的单元规划,与最近住房和城乡建设部特别强调的统筹规划和规划统筹要求非常契合,与“多规合一”空间信息平台的建设紧密相关。其中最重要的技术基础,一是统一的单元网格,二是统一的数据标准,三是持续的维护机制。深圳过去的规划编制单元叫标准分区,每个大约3~5km2。另外,基于居民交通出行调查划分了2000多个交通小区单元,基于地理国情调查有一类单元,社工委基于基层人口管理也有一类单元;规划系统内部基于密度分区管理和绿地系统管控也分别有各自的单元划分,这么多类型单元非常容易出现相互冲突、数据打架的问题。目前做的一项工作就是力争建立统一的空间网格,把所有的人口数据、经济数据、土地数据、建筑数据、交通数据都统一在一个单元网格中,这是实现规划统筹的基础。

对于服务规划实施建设的单元规划,必须与行政架构和开发主体相衔接。过去深圳组团规划跨越行政界限,没有明确的行政架构和管理主体的支持,实施难度很大。后来进行了行政区划调整,基本按组团重新划分了行政区和功能区,实施成效很明显。另外,深圳基于存量开发的城市更新单元,比产权地块要大,但比法定图则的标准分区小,与产权和开发主体联系紧密,能够有效推进。曾经为了在更大的范围内实现规划统筹和配置更大规模的公共设施,提出了发展单元的概念思路,规模可到10km2左右,但推进效果不理想,原因就是缺乏明确的实施主体。最近在尝试城市更新统筹片区,由政府主导,引进大型企业统筹开发,希望能够在这方面有所作为。

总结单元划定的要素:一要进行统一的空间网格的顶层设计,避免各自为政;二要依据规划编制的目标划定不同的规模和范围;三要与行政管理架构相结合,落实责任,与传导、跟踪、监测、考核机制衔接;四要与产权相结合,与开发主体相结合,保障单元规划的推进和实施。

张尚武 中国城市规划学会理事、乡村规划与建设学术委员会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授,上海同济城市规划设计研究院副院长

特大城市规划管理更加复杂和精细,讨论单元规划编制非常有意义。主要从单元规划作用和内容谈一些个人观点。

首先,要从规划体系改革角度认识单元规划。按照过去的规划编制体系,总体规划编完了编控制性详细规划,但这之间是有矛盾的。总规是战略性的、有期限的,一般按20年,但控规理论上讲是没有期限的,静态的,许多功能要素一旦界定好,就按控规执行,而且要求全覆盖。

当前规划体系改革有两个主导思想,一是战略引领、刚性管控,二是规划建设管理的统筹。规划体系不仅是编制体系,还包括法规体系和行政体系。这是一个体系性的改革,涉及空间规划体系和传统开发控制体系。

按照过去的编制体系主要对应的是开发控制,分为总规、分区、控规。最终是用控规来管理,控规编完,分区规划其实就没用了,即使再增加单元规划,也只是研究单元。如果从空间规划体系角度,结果就不应该是这样。个人认为讨论单元规划的必要性,既要兼顾从管理事权角度规划体系的重构,也要看到过去开发控制体系的不足。

个人不赞同现在的控规全覆盖,其他规划也是越编越多,但不梳理规划之间的关系,就会造成建设管理低效,甚至失控。对管理而言,依据越简单越有效。最典型的例子就是上海根据密度分区提出的中心城“双增双减”,把过去非常纠结的容积率问题简化了。单元规划编制需要规划体系改革、法规体系建设、控规改革结合在一起。

第二,单元规划要有自己独立存在的价值。一是单元规划与分区规划,主要是厘清与分级管理事权的关系。按照上海新一轮总规确定的规划体系,总规对区县发展提出指导,但区县总规的重点应体现在行动,把区县一级政府阶段性发展诉求和总规的传导要求结合起来,以区县总规作为全市总规在空间和时间维度落实的重要载体。而对于单元规划而言,对应街道管理边界,面向开发控制,内容可以相对稳定。二是单元规划与控规的关系,个人认为单元规划和控规应该是合一的,但并不是覆盖。单元规划对于控规而言是结构性的,一般地区的开发控制可以用单元规划+规划管理技术规定来控制,对于特定地区的开发控制,则按需编制控规。三是,规划单元也是开发控制层面的规划实施和维护的基本单元。规划实施过程中单元规划也要定期维护,但不是所有单元每次都要调整。比如轨道项目确定了,站点开发就需要调整单元规划,再编制特定区控规。单元划分和社会管理单元尽量合一,利于统计、评估和考核。

第三,单元规划编制要与实施结合。一是,单元规划面向开发层面,与总规一样,同样需要关注多规合一的运行机制。二是,加强开发管理和相关政策法规研究。例如针对轨道站点开发,需要专门规定开发要求和编制程序。三是,通过信息平台建设加强对规划实施和项目管理的支撑。例如学校具体选址,需要从单元层面对项目开发进行评估。及时把单元信息反馈到整个总规实施监测和评估体系中,更加精准把握实施动态、实施效果和城市运行质量。

杨明  中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会城乡规划实施评估学组委员,北京市城市规划设计研究院规划研究室主任工程师、教授级高级工程师

前面两位院长从编制角度介绍了上海的情况,下面我从实施的角度谈谈北京的规划单元。

北京这版总规提出减量规划,如何实施?在机制上建立了“多规合一-任务分解-体检评估-督查问责”的统筹实施机制。首先以城市总体规划为统领,通过多规合一形成全市统一的发展目标和指标体系。二是对目标和任务进行分解,形成100多项行动计划,包括规划编制、重点功能区和重大项目、专项工作、政策机制,将工作都落到实施主体。三是通过一年一体检,对规划的实施情况进行评估。四是将体检结果与各区、各部门及领导干部绩效考核挂钩,并与审计监督工作相衔接来推动规划的有效实施。

规划目标和指标通过下面的规划编制体系来逐步落实、刚性传导。第一个是在市级层面编制分区规划实施要点,把总规对各区的刚性要求定下来。第二是以此为基础,各区编制分区规划,在分区规划中划分规划的实施单元,具体落实。第三是制定规划单元的实施方案。

规划实施单元是规划统筹实施管理的抓手,实施单元可以单个乡镇为基本单位,也可多个乡镇捆绑,或者将园区和乡镇统筹为一个实施单元。通过实施单元,推动规划实施由项目统筹到区域统筹。

实施单元的运作有三个机制和两个政策来保障。

第一个机制,建立实施任务传递的机制。通过市、区、乡镇三级落实总规的任务,在单元内梳理资源、拆迁的任务,落实公共服务设施、民生项目,并且在这个单元内算经济平衡账。

第二个机制,建立土地发展权还原机制。以前项目实施是算单个项目拆建比,而通过在整个单元内统一梳理资源、任务,就形成整个单元的拆建比,作为单元内各个项目实施的依据。

第三个机制,建立土地收益返还机制。对当地农民可以采取入股的方式,保障长期的收益;对当地政府,把土地增值的收益返还到当地,建立财政专用账户,用于当地建设。

第一个政策是优化土地财税。对上海和北京做一个比较,发现北京市区两级政府对土地增收提留的较多,建议适当减少,在更大的层面建立一个土地整治的资金池,对土地收入进行二次分配。

第二个政策是优化土地供应。以前土地在分期供应的时候,每期带同样比例的拆迁任务,但越到后几期实施时发现成本越高。现在采取先供先摊的方式,将剩余的“白地”作为“战略储备地”,作为不同资源禀赋差异的单元之间、民生项目与经营性项目之间统筹调配的基础。

李勇强 重庆市规划设计研究院副总工程师、教授级高级城市规划师

作为特大城市的重庆主城区的总体规划与控制性详细规划之间没有单元规划作为中间层级。重庆主城区自1990年代初开始编制控规,2000年后对主城区进行了全覆盖控规编制,控规依据的上位规划是自1983年以来经国务院批准的多轮总规及修改。此间重庆主城区范围所对应的9个行政区也陆续编制了分区规划以深化总体规划,但没有建立分区规划有效落实总体规划的相应编制管理体系。以各标准分区为编制单元的控规成果在统筹协调分区、公共服务设施和市政公用设施配套、建设强度和建设总量控制方面存在较多问题。

2012年为落实本轮总规,平衡主城区各区建设规模总量,协调控规全覆盖成果在市规划局管理“控规一张图”实施中出现的问题,以总规明确的21个组团为单元,开展了组团规划编制工作,形成了新的分区规划成果。由于《城乡规划法》取消了原《城市规划法》中分区规划编制及审批的相关内容,《重庆市城乡规划条例》仅从规划实施角度提出编制和报批分区规划,而编制的分区规划成果没有报批,其落实传递总规的刚性要求也就缺乏法定保障。

2014年,重庆市人民政府办公厅发布了《关于印发重庆市法定城乡规划全覆盖工作计划通知》,确定法定城乡规划全覆盖工作目标和要开展编制的31项专业专项规划。这项工作将各专业专项规划和“多规合一”工作成果在主城各区进行综合平衡、统筹分配后,通过修改维护“控规一张图”进行法定化“空间落地”。

目前重庆正开展新一轮总规编制的准备工作,应研究思考建立怎样的规划体系来保障新总规的实施问题,以及修正已批控规建设总量和开发强度过大的问题。考虑是延续“法定规划全覆盖工作控规落地”的模式,还是探索以组团规划为法定控制单元,在原组团规划的基础上完善编制控制内容,健全管理机制和体系,以继续保持重庆主城区“多中心组团式的空间”模式,进一步增强组团规划传递总体规划的作用,还是回到曾经想借鉴的北京新城控规的模式,先编制街区层面的控规,或是按照上海的模式建立增加单元规划这一层级的法定规划编制管理体系。

特大城市包括大中城市应结合各自条件探索是否增加单元规划这一层级。如果将单元规划纳入法定规划体系,一方面就有法可依地建立相应的规划编制和管理体系,达到控制要素内容的有效落实,保障单元规划不只是作为传导总规的一种规划技术路线或方法,降低规划编制管理自由裁量权及市场行为对实施总规的不利影响。另一方面从重庆的某些案例看,法定化的单元规划会存在对城市一些重大项目落地的不适应而影响其严肃性的问题。

孙娟  中国城市规划学会青年工作委员会秘书长,中国城市规划设计研究院上海分院副院长、高级城市规划师

今天和大家一起讨论新一轮上海中心城单元规划编制的一些思考。单元规划首先要解决的是两大关系,一是单元规划和各级政府事权的关系,二是单元规划和控规的衔接关系。其次中心城单元规划要做到三个结合,即在落实总规的基础上,与已批控规结合、与控规编制方式转变结合、与现有管理体制结合。

首先,单元规划定位从“技术文件”转型成为“管理文件”意义重大。

单元规划承担了承上启下的重要作用,定位也从技术文件转型成为管理文件。上一版单元规划单元边界划定强调打破行政壁垒,追求规划技术层面的合理性。这种方式依托自然边界和设施边界,对于开发导向思维时期规划编制影响不大,但是面临着公共服务配给管理主体缺位,难以考核评估等问题。此次上海单元规划管控重心下沉到街坊层面,指导未来街坊/地块式控规的调整和编制,不仅是技术文件,更是管理文件。作为管理性文件,与原控规一起指导下位以街坊为单元的控规的修改编制。与街道事权挂钩,单元边界与街道边界完全一致。与行政边界一致另外的一个重要作用是可监测、可评估,对应全区和总规年度监控的37项指标,可进行年度监测和五年一评估。

其次,单元规划内容从关注开发性转向底线性和公共性。

此次单元规划最大的转变是内容从原来关注开发性指标和空间转向更关注底线性和公共性。具体内容分三个层次:在全区定战略,与行政区事权对应,包括发展目标与战略、全区底线划定、全区人口用地的规模、空间布局等结构性优化。单元层面控总量结构,包括各类经营性用地规模(住宅、商办、产业)、公益性设施(公共服务、交通、市政设施)用地规模、公共空间;住宅、商办开发容量,公益性设施开发容量等。街坊深度控设施的空间落位,包括街坊的经营性用地、公益性设施、公园绿地的规模、开发量,开发强度、高度,公益性设施空间落位(独立占地落四至、非独立占地落点位)以及各类控制线。内容重心更多关注底线型和提升型的设施补充,结合15min社区生活圈对教育、医疗、文化、体育等公益性设施的补短板,以及对特定政策地区内特定功能的强化与高等级设施的增加、公共空间提质、社区级品质提升类公益性设施的补充。

最后,技术层面单元规划编制深度的争议。

在新一轮上海中心城单元规划中,要求街坊层面控设施实现空间落位。这对规划编制要求非常高,特别是存量地区,摸清每块地的产权、属性特征才能做出相应方案,落实四至范围,可以说难度非常大,也可能会出现不严谨和规划随意的问题。另一方面如果不落空间边界担心管控力度不够,无法层层传导总规对底线型、公共性设施的保障要求。

肖志中 武汉市规划研究院首席规划师,教授级高级工程师

特大城市单元规划需要在推进城乡治理现代化的背景下,综合考量其在城乡规划编制体系中的定位和作用。首先,城市总体规划改革方向将对整个城乡规划体系产生影响。从目前住房和城乡建设部确定的15个总体规划试点城市的改革思路来看,很多城市更加关注城市发展的战略性和结构性内容,如规划总图倾向于功能分区而没有做到传统的用地布局深度,在某种程度上反映出总体规划更加偏向于宏观结构、更加强调战略引领。在这种情况下,特别是特大城市,在体现宏观战略的总体规划和体现实施管制的控制性详细规划之间,确实更加需要一个中间层次的规划类型来承担承上启下的传导作用。因此,目前上海提出的单元规划适应了当前特大城市规划编制和实施管控的现实需要。

其次,日益发展的信息化技术导致的规划信息扁平化趋势,也将对城乡规划体系产生影响。当前很多城市建立了规划“一张图”管理信息系统,通过长期的日常规划管理工作,积累大量的规划审批信息和控规深度的用地现状信息,成为开展城市总体规划、分区规划、控制性详细规划的共同基础;同时,全国各地城市,尤其是特大城市也不得不将总体规划的强制性规划内容做到控制性详细规划的深度,以应对上级行政主管部门对于图斑督查的要求。这样的发展趋势导致不同层级的规划内容不可避免地存在交织和重叠,规划的层次和定位趋向模糊。武汉市在这轮总体规划中也在思考和探索,信息技术的发展为规划体系不同层级之间的传导提供了更为直接的方式,必然会对规划体系变革带来影响。

另外,党的十八大、十九大都提出要推进城市治理现代化的要求。基于目前的行政管理体制,区政府以及街道、社区成为城市治理的重要力量,也是推动规划实施的主体。在这样的背景下,以行政区或者以街道、社区为基础的单元规划有可能成为推进城市治理现代化的有力抓手。一方面,特大城市规划编制单元的划分,与行政管理范围进行充分结合,有利于更好地解决过去规划编制主体与实施主体不统一的问题;另一方面,中间层次的单元规划不仅能够发挥自上而下的传导作用,更有利于充分对接实施协调和反馈机制,融合各行政区(含街道、社区)、各部门发展目标,及时反映基层诉求,成为各方参与城市治理的共同平台。

武汉市新一轮规划编制的总体思路是完善和优化“总-分-控”规划体系。其中,总体规划解决战略性与结构性问题;分区规划作为规划体系的中间层次,按照各区、各部门“共同规划”的思路,充分体现系统性,优化用地布局,推进“多规合一”;控制性详细规划则体现实施性,进一步将控规编制单元与街道、控规管理单元与社区对接,把规划管控要求落实到地块,也便于推进规划实施。总之,如果能够顺应总体规划改革方向,适应信息化发展趋势,按照推进城市治理现代化的要求,以现行城乡规划体系作为基础,将行政管理和实施体制相结合,重新定位城乡规划体系中间层次规划类型的功能和作用,也不失为推动特大城市“单元规划”编制的一条路径。

汤海孺 中国城市规划学会城市总体规划学术委员会委员,杭州市城乡规划委员会办公室副主任、教授级高级工程师

分区规划是特大城市上承总规、下接控规的重要规划层次。杭州一直按行政辖区编制分区规划,使其成为落实总规和体现区政府发展设想的重要抓手。

分区规划的必要性在于:(1)政府事权分工视角:区政府需要由它来对接发展意图,统筹区的空间资源配置,实现“一级政府、一级事权、一本规划”。(2)规划逻辑转换视角:需要通过它,把总规的二维期限型规划转换为三维容量型规划,来约束控规,实现规划的刚性传导和管控。(3)规划实施途径视角:需要由它来指导近期建设规划编制,以主动实施规划,弥补控规被动实施的不足。

为此,分区规划应做好以下工作:(1)体现战略引领、刚性管控。按控规深度,将总规的战略意图转化为操作层面的用途管控;用量化管控来保障总规内容的传导。同时,制定各区战略定位、目标、策略;确定空间结构,加强各区之间差异化、特色化的战略引领。(2)实现区级管控“五个一”,即“摸清家底一本账,绘制发展一蓝图,制定行动一盘棋,建立管控一平台,开展评估一机制”。(3)优化要素配置。关注空间绩效,加强低效用地再开发、老旧小区更新、城中村改造、地下空间利用等;重视用地与交通、地上与地下一体化开发;结合地铁线网,优化中心体系布局;关注空间公平和设施布局的均好性、职住相对平衡、新区幼教和老区养老等设施的差异化配置、高品质公共物品的供给要求。(4)加强品质提升。包括景观风貌管控,制定公共开放空间系统规划,重视水系修复、湖泊恢复。(5)指导下位规划,通过上传下达、双向传导,发挥“统筹平衡、相互调剂”的作用,对上,使总规分解至分区的指标更为合理。对下,通过建立区级交通、市政、公共服务容量、开发强度、建筑高度等模型,使控规指标更合理。推进规划实施,通过规划项目化,优化建设时序,提高建设绩效。

最后,对分区规划编制方法的探索,建议第一,从“三个导向”上着力,增强规划的有效性。即:一是问题导向。课题研究做基础,深入社区了解民情,摸清现状底数,破解各自难题。二是目标导向。向上对接,刚性落实;以民为本,公众参与;着眼长远,谋划各区发展。三是实施导向。市区两级联动,分工合作,提高规划实效;突出行动与项目,让规划好用、管用。第二,从“三个化”上着力,增强数据平台的服务效能,为规划赋能。一是连接全面化。让平台对接更多的信息数据。二是数据在线化。实时呈现,在线管理。三是服务智慧化。将人、地、业三者数据关联起来,建立模型,实时监测、提前预警。

阎树鑫 上海同济城市规划设计研究院副总工程师、高级工程师

单元规划主要有两个方面的作用:一是自上而下分解落实总体规划的控制要求,二是统筹协调城市建设规模。从目前各地的单元规划实践来看,对于单元规划向下分解的作用研究和应用较多,但对于单元规划的汇总、统筹、协调的作用重视不够。

实际上单元规划是目前规划体系当中唯一能够在城市整体层面把用地、人口和建筑规模进行总体协调平衡的规划层次。因为总规基本上不涉及建设规模,主要考虑的是用地和人口;而控规虽然可以通过开发强度将用地、人口和建筑规模结合起来,常常是局部合理,但整个城市所有的控规汇总后的整体指标又常常是失控的。现在对于总体规划的刚性要求越来越严格,整个城市的用地规模基本得到控制,但是人口和建筑规模总量的失控问题非常突出。

通过全覆盖和网格化的单元划分,根据区位和用地条件等因素确定每个单元的平均容积率,进而可以基本确定每个单元的人口和建筑规模总量,进行汇总后可以在城市整体层面进行用地、人口和建筑规模的协调统筹。通过单元规划的编制便于引导适宜的开发强度,避免容积率过高或者过低;便于合理配套公共设施及市政设施,避免不均衡的资源配置;便于保持发展弹性,避免用地批租过多过快。真正实现“以人民为中心”的规划控制。

所以从这个角度来讲,单元规划的成果是不是法定并不是很重要,但是它作为一个规划层次来协调人口、用地和建设规模之间的关系至关重要。当前规划改革的重心在总体规划层面,下一阶段应该会延伸到控规层面,单元规划就是最好的抓手。所以我觉得以后应该对控规编制体系进行调整,应当鼓励在特大城市包括大中城市进行单元规划的编制。目前在上海、北京、广州等特大城市进行的单元规划的探索经验应当成为其他城市参考的样本。

对于在大中城市推广单元规划的编制,主要有以下几点看法:

第一,单元划分的规模不宜过大,类似上海在老城区1~3km2,新城区3~5km2,这个尺度是比较适宜的。第二,单元规划可以作为一个独立的规划层次,某种程度上它可以替代分区规划的作用。第三,单元规划可以与专项规划同时编制。很多城市是总规之后才开始编专项规划,现在也有和总规同时开始编制单项规划,但是如果专项规划仅以总规所确定的人口规模和人口分布作为依据的话,与城市建设实际情况往往有较大的偏差。所以专项规划可以和单元规划同时编制,这样既有利于城市整体的协调性,又考虑到各单元的实际情况,保证专项规划的合理性和可实施性。

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