【年会建言】遗产保护与发展呼唤新思路

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

我国是历史悠久的文明古国。在漫长的岁月中，中华民族创造了丰富多彩、弥足珍贵的历史文化遗产。这些遗产是悠久华夏文明的结晶，是弘扬和传承传统文化的载体。

在全社会的共同努力下，我国历史文化遗产保护取得了明显成效。与此同时，也应清醒地看到，当前我国文化遗产保护面临着许多问题，形势严峻，不容乐观。

中央城镇化会议特别指出，在推进城镇化过程中应当“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”、“更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉”。习近平总书记在多次讲话中提到加强历史文化保护，要求提高历史文化的保护水平，传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇，要求“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”，对全国历史文化遗产保护工作提出更高的要求。

因此，抓住机遇、明晰方向，探索适应新的发展形势的历史文化遗产保护路径是弘扬民族文化、增强国家综合实力、实现可持续发展的重要举措。

一、当前我国历史文化遗产保护面临的问题

过去数十年是中国城镇化发展速度最快、建设开发强度最大的阶段，历史文化遗产保护工作面临十分严峻的挑战。具体问题如下：

（一）认识不到位，遗产及其历史环境不断恶化

多年来，由于我国大部分城市把建设的重点放在了新区，加之对遗产的价值特色认识不到位等原因，部分地方政府对古城、历史文化街区和历史建筑等文化遗产的定期维护和必要投入不足。在这样的背景下，古城内的基础设施水平迟迟得不到改善，传统建筑疏于修缮，加上人口膨胀、居住拥挤、私搭乱建、基本生活条件（采光、通风、取暖等）无法满足，道路狭窄，机动车交通不便，社会邻里秩序缺失，居民无力维修自家房屋，更无心维护传统公共空间，导致历史城区、历史街区的整体环境日益恶化，本应成为优秀传统文化代表的历史城区、历史文化街区和历史建筑等遗产，却成为了“脏乱差、落后”的代名词而受到大家的诟病。

（二）大规模、集中式的改造历史文化名城、街区

当前很多地方将大规模、集中式的成片棚户区改造模式套用到历史文化名城、历史文化街区等遗产的保护与整治上，以全面修复、重建、打造替代科学保护方式，打着民生改善的旗号将街区原住民大量迁出，建设现代商业和房地产项目，对文化遗产造成了建设性的破坏，严重侵害了公众利益。

近年来，部分地区出现了对历史文化遗产的“保护性破坏”，假托文化传承之名、行遗产破坏之实，拆毁富有特色、真实多彩的历史街区，建设媚俗仿古、缺乏底蕴的假古董，恶性破坏事件频频发生。

（三）展示利用方式错误，遗产的旅游开发性破坏问题突出

当前，对于历史文化遗产的利用方面存在一些不良的倾向，即急功近利地搞开发，造成旅游开发性破坏。特别是部分地方存在将历史文化名城、历史文化街区、文物保护单位和历史建筑完全交由旅游公司，或者把管理权出让，以旅游策划的手法对待遗产保护，为满足旅游需求，不惜臆造或者篡改历史文化遗产的传统形制，以假乱真、混淆视听。

二、出现上述问题的原因

造成上述问题的主要原因是在遗产保护理论研究与实践中出现认识、方法等方面的偏差，具体原因包括：

（一）对文化遗产真实性的重要性认识不够

在当前快速城镇化的背景下，我国历史文化遗产所面临的建设性破坏的压力之大前所未有。文化遗产是珍贵的不可再生资源，一旦消失则会带来不可挽回的损失。真实性是历史文化遗产价值最重要的属性，是历史文化街区保护的重要原则之一。然而现实中，部分管理者和保护工作者对历史文化遗产真实性的重要性认识不到位，有些管理者认为保护历史文化街区就是保存历史地段的破旧房子，甚至有些管理者认为将历史文化街区中破旧的建筑全部拆除重建，还原复古，这种做法才是符合真实性的原则。这些关于真实性的不当理解和认知，对于历史文化遗产的真实历史信息的保存与传递产生了不良的影响。

（二）思想偏差，保护意识淡薄，以经济发展为单一导向

从管理层面来看，很多管理者未树立正确的发展观和政绩观，过度关注名城附带的经济价值，不惜以牺牲文化遗产为代价发展经济，盲目迎合开发需求，给历史文化遗产造成不可挽回的损失。加之缺乏有效的监督处罚机制，加剧了有法不依、肆意妄为现象的发生，很多领导在建设决策中逃避应有的历史责任和文化责任，蔑视城市规划和遗产保护的法律法规，以各种理由在历史城区中继续着各种建设性的破坏活动。

此外，部分管理者不重视政策学习，忽视名城的特殊性和复杂性，将一般城市管理方法简单套用于历史文化名城，一些地方政府缺乏对文化大发展大繁荣全面系统深入的认识，将文化遗产保护与文化产业和旅游产业发展简单对等，忽略了保护历史文化遗产的社会意义和文化责任。

（三）规划编制水平滞后，忽略遗产保护的复杂性

我国历史文化遗产保护，尤其是历史文化名城、街区的保护规划工作普遍滞后，许多名城虽然编制了保护规划，但是编制年代久远、规划时效性不足，个别国家历史文化名城甚至从未编制过保护规划。

此外，保护规划编制水平低下问题突出，很多规划的基础性概念不清，保护原则和策略出现了方向性错误，规划的理论和方法的发展明显滞后。难以真正实现保护与发展的有机协调，往往出现专业管理部门与实施建设部门的分歧，无法使保护规划落到实处，造成历史文化遗产保护与现实发展脱节，严重制约了保护工作的开展。

三、促进历史文化遗产保护与可持续发展的建议

在中华文明复兴背景下，在建设美丽中国目标下，在城镇化建设进入追求质量、寻找特色的发展阶段，保护历史文化遗产成为科学发展的重要内容和发展基础。基于此，提出以下建议：

（一）坚持本土化基础理论的探索和创新

1、深化对“真实性、完整性”理论的本土化认知

中国的历史文化遗产保护工作者应充分考虑我国文化遗产的文脉关系，根据中国历史文化名城的物质形态特征，深化对“真实性”、“完整性”的本土化认知，推动名城保护基础理论的创新，探索历史文化名城保护的中国道路。

2、深入认知我国历史文化遗产的系统性和网络化特征

我国独特的自然地理环境、等级制度、文化信仰和长期生产活动孕育了不同于西方的典型人居环境体系。建议通过加强对我国传统的人工与自然、城邑与区域、空间与时间等要素的研究，深入探讨历史文化遗产之间的内在关联性，系统认知我国历史文化遗产在不同层面上形成的网络化结构和体系化特征，并以此为基础，制定有针对性的保护思路。

3、认识城市客观发展规律对历史文化遗产保护的重要意义

历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区这类活态的文化遗产，其保护和整治应充分尊重和研究城市发展的科学规律，在最近重建古城、全面复古之风大行其道的背景下这一点显得尤为重要。要改变以往用文物的保护手法来对待历史城市和历史街区、忽视其动态性和复杂性的作法。

除了对核心理论深入研究之外，对于历史文化名城名镇名村的法定概念、本质内涵、界定标准、构成要素、固有属性、存续特征、分类依据、演化规律、形态保护与文脉传承间的内在联系以及遗产保护与可持续发展的系统性研究也具有重要的意义。

（二）优化技术体系，构建统筹保护发展的规划框架

尽快改变以单一保护规划为主导的遗产保护规划技术框架，建立以城市发展战略和总体规划为统领，以保护规划为基础，以城市设计为支撑，以详细规划和建筑设计为具体落实手段的规划技术体系。

1、将历史文化遗产保护纳入城市发展战略之中

必须将历史文化遗产的保护纳入城市发展战略之中，用战略思维方式、以整体发展高度，重新审视、判断历史文化遗产保护中的方向性和原则性问题，并将其纳入城市远期发展框架和政策之中，使得历史文化遗产保护与社会全面发展相融合。

2、加强城市设计工具在遗产保护与发展中的作用

发挥城市设计手段丰富、综合协调、动态引导的特点，以城市设计为平台综合社会学、经济学、地理学等方法手段，因地制宜地将保护和发展两种诉求在不同空间层次上予以落实，改变以往保护与发展脱节、甚至背离的倾向。

（三）人居环境改善与遗产保护利用有效结合

1、加大资金投入，改善基础设施和生活环境质量

由于各种各样的历史原因，我们古城内的基础设施和社会服务设施老化，欠账很多，历史上繁荣的街区今天成了城市里脏乱差的地段。因此，必须增加资金投入，拓展资金渠道，采取有利于历史地段保护的技术使其基础设施现代化，再逐步有机地整治环境和历史建筑，给居民以尊严。

2、因地制宜地探索多样化保护管理机制

建议根据各地实际情况，在历史文化遗产保护过程中开展多样化、精细化的管理机制探索，将规划编制、实施和监管等相关工作有机结合，从而提高保护工作的效率，促进保护目标的达成。

应重点从规划设计的细化完善、行政监管的分工合作、宣传推广的务实创新等方面开展对管理工作的探索，充实现有的行政监管体系，拓展历史文化遗产的保护与整治实施机制，对现行保护工作加以改进，从而理顺规划编制、实施与监管三者之间的关系，促进历史文化遗产保护的有效管理。

（四）建立多层次、全过程的责任追究和惩处制度

1、完善遗产保护的督查制度

借鉴发达国家经验，对于破坏历史文化名城的行为依法从严从重处理，使法律的惩处具体化、量刑准确化。建议完善城乡规划督察员制度，对遗产保护规划及相关项目的实施进行事前介入、事中监督和事后检查，及时发现、制止和查处违法违规行为。

2、制定遗产保护的问责制度

因保护不力造成历史文化遗产严重破坏、列入濒危名单的，建议严肃追究主要领导、直接领导及相关人员的责任，探索保护工作的离任审计、追责的制度设计。

3、鼓励多渠道的监督形式

鼓励民间组织、志愿者通过网站、微信、微博等平台参与历史文化遗产的保护与监督，在政府网站上设立历史文化遗产保护检举监督窗口，并对处理措施和处理结果进行公开通报。

（五）培育社会共识，形成广泛、深入的公众参与机制

1、重视对社会舆论的引导

充分利用媒体、学校教育等手段，加大对历史文化遗产保护工作的宣传力度，普及遗产保护知识，增强全社会对历史文化遗产的保护意识，营造全社会关注历史文化、关心遗产保护的良好氛围。

2、增强居民的文化认同感

通过形成传承历史文化、保护文化遗产、共建美好家园的市民意识，增强市民的归属感和文化认同感。利用各种媒体资源，大力宣传城市传统文化和遗产保护价值、方法，提高保护工作的社会实效性。

3、建立广泛的公众参与制度

充分发挥有关学术机构、大专院校、企事业单位、社会团体等各方面的作用，引导全社会力量共同开展历史文化遗产的保护工作，积极发挥遗产地社区基层组织的民主议事、民主管理的职能，做到切实有效公众参与，积极维护居民利益。

（执笔人：中国城市规划学会历史文化名城规划学术委员会副秘书长、国外城市规划学术委员会委员张广汉，学会历史文化名城规划学术委员会秘书王军。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）