【年会建言】加强城市交通统筹发展的顶层设计

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

统计数据表明，我国已进入城镇化快速发展阶段。1978-2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。在快速城镇化过程中，交通始终是一个核心的发展因素。从欧洲、美国等发达国家的发展经验可以看出，城镇化快速发展阶段是建立城市可持续发展交通系统的关键时期，交通发展模式与城市空间布局结构、资源利用、生活方式等有着密切地内在相互作用机制。如美国以个体汽车交通为主的发展模式导致了城市布局松散、土地使用浪费、能源消耗大等问题，而欧洲、日本以公共交通为主的交通发展模式则促成了相对布局紧凑的城市发展。

我国土地资源十分紧缺，这就决定了我国城市需要采用紧凑布局的发展模式。因此，针对我国城镇化发展趋势、城市发展模式和日益凸现的城市交通问题，进一步加强城市与交通统筹发展的顶层设计和策略引导，对促进城市可持续发展、构建和谐宜人的人居环境、提升城镇化水平和质量，具有重大的现实意义和长远作用。

一、形势判断

（一）城镇化与城市现代化进入新阶段

推进城镇化进程仍然是扩大内需、支持国民经济持续平稳快速发展，促进城乡统筹协调发展，提高人民经济文化生活水平的重要途径。未来城镇化水平还将有很大上升空间，表现为：大城市继续集聚和扩张，中小城市成长和城镇化同步推进，城市区域化与区域城镇化更加明显，大城市带、城市群、都市圈快速成长发育，城市现代化水平明显提高。城镇化与城市现代化发展将带来城市交通需求持续快速增长，城市交通需求时空分布和服务要求深刻变化，区域交通、城市交通和城乡交通联系更加密切。

（二）城市交通机动化提出新挑战

我国城市交通机动化正进入高潮期。小汽车保有量呈爆发式增长，小汽车（包括公务的和私人的）过度使用，并缺乏有效调控，已使城市道路交通不堪重负。小汽车的过快、过度发展已经对步行、自行车交通和公共交通的健康发展构成严重冲击。不讲条件、不计代价、无差别地以小汽车为导向的机动化道路不适合中国国情。如果不予以果断调控制止，将对我国耕地保护、能源供应、生态环境、文化遗产和城市健康可持续发展构成严重威胁。

（三）城市交通问题更敏感、更复杂

许多大城市的道路交通容量已经接近饱和，道路交通运行状态极为脆弱。短期内城市道路交通拥堵加剧的趋势难以避免。城市交通需求的变化具有快速性、随机性，一般超前于交通供给的发展速度；交通供给具有慢变性和相对稳定性，一般滞后于交通需求的发展速度。这就决定了城市道路交通供需矛盾的必然性、普遍性、长期性和艰巨性。

二、存在问题

（一）城市空间拓展与交通系统建设缺乏互动

当前，我国众多大城市空间扩张极快，在土地财政的刺激下，城市外围积聚了大批住宅，中心区商务办公功能高度聚集，职住分离现象十分严峻，且许多大城市的通勤圈已经规划到20~30km，人为地拉大了通勤距离。虽然许多城市寄希望于通过城市轨道交通建设来缓解因职住分离而产生的巨大通勤交通需求，但线状轨道交通廊道和僵化的建设模式并不能满足圈层式住宅开发引发的交通需求。而且，公交导向的土地开发模式还仅仅停留在概念层面和对国外经验的表面上的借鉴阶段，缺乏法规制度层面的支持和规划设计层面的技术引导。大部制改革后，城市土地开发与交通的互动不仅没有得到加强，“两张皮”的现象反而更加突出。

（二）公交优先发展政策在实施中出现偏差

公交优先发展的本质是统筹城市开发与公交系统建设，建立两者相互融合、相互依存的新型城市发展模式，促进城市土地紧凑节约使用、低成本建设，而不是单纯地增加公交设施规模，盲目提升公交分担率。目前，许多城市在公交都市建设中，把公交优先发展仅仅理解为公交系统自身的建设和公交出行分担率的提升，而忽视了城市规模、形态、空间布局对公交需求的影响，不仅不能有效地与城市发展相协调，而且也增大了城市发展的成本。

（三）短视现象在城市交通发展中尤为突出

随着城市交通拥堵问题的凸显，许多城市把交通建设和交通治理作为首要工作来抓，但着眼点大多放在了建设城市快速路、高架路，改善机动车行驶条件方面，甚至以牺牲步行环境为代价增加机动车道路。其后果是诱使更多的出行采用小汽车，陷入恶性循环。即使在公交建设中，也把重点放在了城市轨道交通，而不是如何更好地发展地面公交系统，建设多元的公交系统。对作为城市交通基础的步行交通系统的忽视使得当前的城市正变得越来越不适宜人的行走。

三、发展理念

尊重客观规律有序引导城镇化发展，树立并坚持“和谐高效、服务民生、节约资源、科学决策”的发展理念，促进城市交通发展模式的转变，遏制城市盲目扩张。一是统筹城市交通与城市土地使用，引导城市合理布局，营造与人的活动相适宜的交通空间；二是扶持和鼓励占用资源少、使用效率高、人均碳排放低的绿色交通系统和新能源交通工具，大力发展与集约型城市相匹配的公共性、集约化运输方式及配套的交通基础设施，减少对小汽车出行的依赖；三是坚持以人为本，协调不同交通参与者的交通需求和权益，因地制宜地发展多元化的城市综合交通体系；四是创新决策机制，推进城市交通规划、建设和管理决策的科学化，加快完善公众参与制度和法规建设。

四、策略建议

（一）优化城市布局，统筹城市空间拓展与交通建设

加大城市规划实施和监督力度，推进城市布局优化和空间结构调整，合理划定城市空间发展边界，力求组团结构。轨道交通建设应与城市更新紧密配合，支撑城市竖向增长，防止空间“摊大饼”式无序蔓延。在枢纽地区依托高密度站点推进地下空间开发，高效组织站点周边活动，实现城市功能的集聚。进一步加强对城市通勤圈交通模式的研究，以及对轨道交通快线廊道的用地控制。

（二）正确认识公交优先发展，推行公共交通导向的土地开发模式

公交引导城市发展要统筹兼顾，既要避免市场利益驱动下的土地开发与公交系统建设的脱节，更要防止在公交引导城市发展概念下的城市无序扩张。一是必须在城市规划层面科学合理安排土地使用性质、功能布局和公交走廊，沿公交走廊合理配置产业与居住用地，并依据与公交节点的距离确定土地开发的强度；二是优化调整土地使用功能，加强土地混合使用，避免大面积单一功能区的安排，使交通需求生成与公交运行特性相吻合；三是统筹规划配置不同等级的公交系统，既要有与客流走向相一致的骨干公交线路，又要规划建设与骨干公交线路相衔接的高覆盖性的公交支线网；四是建设完善的步行、自行车系统并处理好与公交的接驳关系。

（三）重视交通规律研究，夯实规划建设基石

增大对城市交通科技的研究投入，建立长效跟踪研究机制和研究团队，深化城市交通基础理论和应用技术研究，加强交通出行行为研究。我国城市众多，各个城市的交通需求、交通特性等有显著的差异，应建立城市交通调查制度，为交通规划建设提供科学依据。在交通调查的基础上，构建城市交通基础信息库和交通模型，建立城市交通运行监控系统、城市土地使用与交通一体化评估系统，通过定量化分析手段跟踪评估城市与交通协同发展的实施效果。

（四）完善交通基础设施建设，服务多元交通需求

提升道路网整体密度，高度重视道路网功能等级体系的完备性，加强城市支路网建设，合理确定城市干路空间尺度、断面形式与路权分配。慎重决策城市快速路建设，在路网密集的城市中心区，应避免新建快速道路和高架道路。加快建设多层次、高适应性的公共交通网络体系，大城市加快建设以公共交通为主体的公共客运服务系统，特大城市和有条件的大城市加快城市轨道交通系统发展，大中城市积极推进快速公交和公交专用道建设，积极发展支线公交、社区公交等多元化公交服务。加强对步行、自行车系统道路空间资源和路权的保护，营造人与环境和谐共存的交通空间，加强人行过街设施和无障碍交通设施建设。积极推进城市对外综合客运枢纽及其无缝化换乘系统建设。

（五）推进交通智能化、精细化建设，提升交通设施运行效率

加快城市智能交通系统发展，重点加强道路交通智能诱导系统建设，加快建设面向公众的交通信息服务系统。研究制定切实可行的交通改善综合措施，完善道路交通标线标志和指引系统，优化交通信号控制。有条件的城市应积极利用路网条件，因地制宜地组织单行交通，优化交通组织。

（执笔人：中国城市规划学会城市交通规划学术委员会常务副秘书长马林。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）