【年会建言】以切实措施推动小城镇健康发展

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

在我国城镇化过程中，一方面快速城镇化带动了非农产业的迅猛发展，农业从业人口急剧下降，大量农村人口迁入城市；另一方面，广大小城镇却没有得到相应的发展，没有吸纳农村转移出来的人口，甚至出现相对衰败的局面。目前，小城镇发展面临的现实问题主要有小城镇人口增长缓慢、城镇规模偏小，小城镇非农产业发展缓慢，小城镇基础设施建设困难，小城镇公共服务职能弱化。引发这些问题的原因主要包括三方面：生产要素加速流动使小城镇的工业地位弱化；环境约束限制小城镇工业发展；税费改革引发小城镇财政危机。为此，我们提出了促进小城镇发展以及更好地面向农业现代化的相关政策建议。

一、小城镇发展的相关政策建议

在新型城镇化背景下，小城镇应承担起相应作用，破解上述制度困境，保持健康发展，建议从以下几个方面着力改革。

（一）建立差异化的发展目标

参照主体功能区规划，建立分区、分类、分规模的小城镇发展目标和绩效考核体系。审慎推进撤县（市）建区，保持小城镇独立性和特色性。在省域层面确定重点乡镇，进行扩权强镇，鼓励向小城市方向发展。强化小城镇的历史文化特色保护，建立自下而上的小城镇历史文化保护模式，将历史文化保护作为小城镇总体规划的必要内容。

（二）确定合理的发展规模，优化存量土地使用效率

确定符合人口自由流动的小城镇合理规模。首先，应全面放开小城镇落户政策，鼓励人口自由迁徙，实行按居住地登记户口的户籍管理制度。其次，按吸纳农业转移人口落户数量给予建设用地增量指标和基础设施专项财政补贴。第三，将常住人口的增量、基本公共服务的质量纳入政府绩效考核标准。

优化建设用地存量。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立低效建设用地、宅基地退出机制，实行城乡建设用地指标增减挂钩政策。

提高小城镇工业用地使用效率，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，执行工业用地投资强度准入政策，建立工业用地产出强度标准和退出机制。探索长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度。

（三）保持经济发展活力

应保障小城镇产业发展的用地空间。可按一定标准给予产业用地指标单列，对于因生态保护或历史文化保护而产业发展受限的乡镇，允许其产业用地指标通过交易获得资金。同时还要保证一定的房地产开发用地，避免上级城市挤占建设用地指标。

避免传统的工业主导模式，积极发展特色经济、品质经济、绿色经济。探索碳汇林业、湿地净水、废弃物处理等新兴生态产业和环保服务产业。工业发展应形成一定的规模和产业集群，且须在保护小城镇生态环境的前提下进行。对不宜建设工业园区的小城镇，可尝试“异地工业化”模式，即用“工业进城”的政策手段，让企业进入其他城市工业园区，税收按一定比例分配。

大力发展农业特色种植；鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营；提升农产品收购价格；建立健全有利于农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制。此外，还应鼓励外出务工人员返乡就业、创业。这些人员拥有在大城市工作的经验，往往成为推动小城镇产业发展的主力军。

总而言之，要立足乡镇资源优势，因地制宜，充分发挥比较优势，着眼全国乃至全球市场，进行全镇的产业定位，打造小城镇的产业特色，形成主导产业，建设工业带动型、农业产业化型、专业市场发展型、旅游休闲型等特色小城镇。有条件的小城镇要积极、有计划的开发房地产市场，打造有品位、有档次的住宅小区，吸引商户和农民入住，使房地产开发成为小城镇建设的重要切入点。从而使农村大量的富余劳动力进城镇，由农民变为市民、居民，不断增强城镇的聚集和辐射能力。

（四）提升城镇宜居性

加快村镇规划建设管理条例修订，确定不同地区、类型、规模小城镇差异化的建设标准。

多种途径保障小城镇建设资金。如将城市维护建设税改为城乡维护建设税，统一税率；成立小城镇基础设施建设专项基金；发放国家贴息的小城镇市政设施债券等。同时创新金融扶持方式，鼓励银行业金融机构向试点镇延伸分支机构，支持试点镇发展新型农村金融组织；做好与惠农、惠民政策相关的配套金融服务工作；做好就业、住房消费等的信贷支持工作。

（五）保障居民权益，提升基本服务

实行农民转户和退地以自愿为原则，允许农民进城落户后继续享有原有权益，退地时赋予农民更多的农地、宅基地财产权。建立城乡一体化的就业服务机制，以及面向全体居民、可转移的社会保障制度。建立基本公共服务成本分担机制，政府、企业、个人各自分担相应的成本和权责。同时，还应注重提升公共服务软件水平，注重教育、医疗等人才培养和引进。

（六）制定政策，激励发展

县（市）级人民政府应制定优惠政策，激励小城镇建设健康有序发展。对经济发展好、基础雄厚的重点镇应实行积极的财税政策，采取利税分成、留成等政策，鼓励其快速发展，改革小城镇建设土地使用税、费的收取办法，减免行政事业性收费项目，降低城镇建设费用。出台小城镇建设以奖代补政策，对取得突出成绩的小城镇给与项目资金奖励。

（七）科学规划，合理布局

小城镇建设的规划，一要坚持融入大区域，突出新特色的原则。实践证明脱离区域发展目标的“小规划”、“小建设”是行不通的，要顺应区域发展定位与趋势，对本镇建设进行科学定位，合理布局，依托并整合本地优势资源，走特色兴镇、特色富镇之路。二要坚持规划，统筹建设。要采取市、（县区）、乡（镇）联动的方式，对所在行政区域编制城镇体系规划。各小城镇的建设，不能脱离该区域总体规划而独自发展。只有这样，才能享有地域发展的优势，保证资源利用的最大化。三要坚持依规实施。规划一经批准，就具有强制性，必须严格执行。

（八）多措并举，保证用地

第一，市政府要对全市城镇建设用地通盘考虑，统一规划、统一配置、统一使用，对于重点镇应优先保证建设用地指标。第二，应着力盘活存量土地，提高土地利用率。灵活运用现有土地政策，尽量将“棚户区”、“空心村”等闲置土地充分利用起来，还可将一些居住比较分散的村庄土地集中整合起来，统一规划、统一建设，有效节约利用土地。第三，要加快土地流转。通过土地流转，一方面可以把土地集中起来进行规模经营，避免土地浪费，提高农业劳动生产率；另一方面，也可以让农民工脱离土地。可积极探索“宅基地换住房，承包地换社保”等土地流转方式，即农村宅基地被置换为城镇建设发展用地，农民可在城里获得一套住房；农民放弃农村土地承包经营权，享受城镇社保。

（九）建立机制，扩大融资

为改变目前小城镇建设资金匮乏的局面，必须在资金筹措渠道和方式上有新的突破。政府应为县（市）域内重点镇提供财政担保，建立统一的融资平台，支持重点镇利用银行贷款（特别是开发银行贷款）进行基础设施建设。要充分借助乡镇工业的反哺作用，发挥镇级财政、乡村集体经济和个人的积极性，从政策上鼓励各类企事业单位和个人采取多种方式，直接从事投资开发，鼓励带资进镇兴办各种企业，全方位调动小城镇建设的积极性；对基础设施和公共设施，可以通过有偿使用的办法，使小城镇建设资金得以补偿，形成良性循环；另一方面，要想方设法激活民间资产，要按照“谁投资、谁所有、谁得益”的原则，充分调动社会民间资产的积极性，吸引民间资金。

（十）完善体制，提供保障

切实转变政府职能，强化服务和管理功能。制定和完善小城镇建设用地、房屋拆迁、投融资、就业及社会保障、户籍管理等方面的优惠政策；建立完善支撑小城镇所在地政府功能运转的财政体制，进一步完善小城镇财政预算管理，加强财政监督功能，规范小城镇的行政行为；强化小城镇所在地政府经济和行政管理职能，逐步实现事权、财权、人权配套，责、权、利统一，使小城镇政府有能力也有动力在小城镇建设、管理和发展上发挥主导作用；建立小城镇社区管理组织。进一步完善小城镇的社区管理服务组织功能，可采取建立混合型居委会的形式，综合负责镇区住宅、道路交通、环境卫生、社会治安、计划生育等方面的管理和服务工作，形成清扫、清运、保洁、管理、执法、监督“六位一体”的管理模式，并动员全社会力量参与其中，努力形成齐抓共管的局面。

（十一）科学发展，重质求效

在加强小城镇建设的同时一定要处理好经济发展与保护耕地和环境的关系。增强保护土地和环境意识，坚持经济效益、社会效益和环境效益的统一，高度重视环境保护工作。认真搞好城镇生活污水、生活垃圾的排放和处理，搞好小城镇绿化工程，切实改善城镇居民的居住条件和生活质量，努力提高城镇建设的档次和品位，实现小城镇的可持续发展，为全面建设小康社会提供基础保障。经济发展是基础，是根本，环境保护是关键，是确保可持续发展的重要环节和必要步骤。因此，必须做到经济建设和环境保护齐抓并举。积极引导和推进农村经济结构的合理调整、生产力的合理布局以及各项基础设施和公共设施的合理配套，促进农村生态环境步入良性循环轨道，确保农村社会、经济和环境持续健康发展，使小城镇建设在可持续发展的轨道上不断前进。

二、更好地面向农业现代化的政策建议

（一）推进管理体制创新，建立差别化的基层政府考核机制

地方农业建设的最大制约仍是行政管理体制的过于僵化。因此，必须加快管理体制创新和改革，转变原来单一化、一刀切的乡镇政府工作绩效考核和评价机制（即“唯工业和GDP”论成败）。对于农业型小城镇，要提高其农业发展绩效在考核体系中的权重，从而转变政府的职能导向和价值导向，激励农业型小城镇政府广泛参与农业现代化进程。这在技术上没有任何问题，关键是看地方政府愿不愿意推行。对于县（市）政府而言，应严格管控与本地农业产业化发展无关的各类工业项目，并把县（市）域经济弱镇作为本县（市）农业现代化发展的空间主体和重要基地，进行重点扶持。

（二）立足农业现代化、面向农业优势镇的扩权改革

有利于快速推动本地农业现代化发展的政府职能均可分阶段、大范围地下放给一些农业重点镇，以便快速提高当地政府服务三农的积极性和自主创新能力，建构完善的服务网络。如对于经济发达县（市）而言，原则上来源于农业相关产业（包括农业加工和服务业）的财政收入均应返还给基层政府，由镇里统一支配用于三农建设，以解决资金不足的问题；建立农业结构调整的专项基金，鼓励农业强镇大力面向都市需求，开发优质农产品等。

（三）完善农地管理体制，加快农业资源整合和适度规模化经营

有些地方农地资源的管理相对混乱，实际的管理主体是分散的村集体。为此，很有必要进一步完善基层的农地管理制度，建立常规化的农地整理、土地检测和信息收集机制，并作为农业型小城镇政府的重要工作内容。在可能的情况下，动态化、持续性地推动本地农业资源的整合和适度规模化发展。

（四）加快培育现代农业经营主体，防止农业人力资源的贫瘠化

在体制机制完善和政府职能导向明确的情况下，目前农业现代化发展最缺的是地方经营主体。关于这一点，靠大规模引进显然是不现实的，应立足于本地原有农业人力资源的知识提升和技术改造。而目前最为重要的是改变农户的经营意识，形成面向市场的现代农业经营理念。因此，要鼓励地方政府集中力量开展各种形式的学习培训，要以提高本地的农业生产和农户经营效益为导向。

（五）鼓励地方实行大农业区建设，因地制宜推行镇乡区划合并

大部分位于欠发达县（市）的乡镇，仍有很大的整合空间。许多农业型小城镇的辖区面积也较小，实际上非常不利于农业的区域化和专业化发展。为此，应鼓励大农业区建设，因地制宜地推行镇乡区划合并，也可以开展多种形式的临近乡镇之间的农业项目合作，弱化农业区域化发展的行政阻隔。扶持发展一批农业经济重镇，在资金、技术、人才等各方面优先考虑，以快速形成区域性的示范效应，推动其他类似农业型城镇的转型发展。

（执笔人：中国城市规划学会理事，小城镇规划学术委员会主任委员王士兰。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）