【年会建言】乡村发展新模式下乡村建设规划管理制度要创新

#编者按# 2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

乡村作为城乡社会发展的两种基本形态之一，其发展对于社会的整体发展具有重要的意义。随着我国城乡统筹发展工作的推进，对乡村发展的要素资源投入越来越多样化，乡村发展模式呈现出多样化趋势。如何顺应我国乡村发展模式的变化，并对乡村建设规划管理制度进行创新，将是我国未来乡村建设规划管理的重大研究课题。

一、乡村发展模式

国家已把发展与建设乡村作为我国现代化进程的重大历史任务，明确了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设20个字目标，提出了产业发展是新农村建设的首要任务，提高农民生活水平、增加农民收入和提高农民生活质量是新农村建设的根本目标，加强农村精神文明建设、发展农村社会事业和培养造就新型农民是新农村建设的重要内容，搞好乡村建设规划、加强农村基础设施建设和改善农村人居环境是新农村建设的关键环节，加强基层民主和基层组织建设是新农村建设的有力保障。

近年来，全国各地不断开拓乡村发展的要素资源，并探索对乡村传统发展内外在发展机制的突破，已形成了各具特色的乡村发展模式。

（一）城乡融合发展模式

深化农村产权制度的改革，实现农村资产的资本化，推动城乡要素的自由流动，赋予农民更多的财产权利，如农房的产权置换、土地承包权与股权置换等，是这种乡村发展模式的主要特征。典型的案例如苏州市通过这种模式的探索和发展，实现了苏州农民的富裕之路，农村“户户有资本、家家成股东、年年有分红”。2013年苏州市农村集体总资产达到1350亿元，持股农户比例达到96％，城乡收入比为1.91：1，城乡收入差距远小于全国的平均水平。通过城乡融合模式的乡村发展，苏州市的农民实现了两个转变，即“居住地与身份转变”和“生产生活方式转变”，农村工业企业集中进工业园区的比例达到92％，农户集中居住率达到52.2％，农业规模经营比例达到91％，真正实现了新型城镇化发展模式下新的工农关系、城乡关系和人地关系。

（二）社会资本与农村土地股份合作模式

随着对乡村发展重视程度的提高，乡村地域上来自外部的投资规模持续增加，投资主体日趋多元化。社会资本通过与农村土地股份合作可以在农业或农业相关产业、工业、旅游产业、地产及综合服务配套、乡村综合产业体系等多个领域推进乡村的发展。其关键是要确保农民的权益，农民以土地入股农业合作社，每年可获得红利、租金以及参与经济实体生产和运营所得的工资。这种模式也可以通过土地流转实现规模化经营和提升农业基础设施水平。同时，通过制度设计，对农民退股及其股份的再分配作出必要的规定，以保持农村集体经济的本色。如四川成都市三圣乡鼓励和引导社会资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式，加快了新型农业经营体系的构建，拓展了农业的发展空间，带动了相关产业的发展，形成了完善的农业产业链条和综合的农业发展业态。

（三）农民企业家推动乡村发展建设模式

来自于本土的农民企业家通过产业发展推动乡村建设发展，是我国乡村不可遏制的巨大能量。这种模式的成功案例显示，成功的农民企业家由于对家乡优势资源与发展条件的了解，将当地的资源开发、环境保护与产业发展相结合，通过“农企互动”的方式，大力推进农业的产业化经营，并带动农村的改造和农民致富。山东省希森集团在德州乐陵市梁锥村采用的以循环生态农业、高科技马铃薯产业以及新农村建设为特征的“希森模式”就是其中的一个成功案例。浙江奉化的滕头村则通过发展当地的生态农业和立体农业，建设起了国家“5A”级生态旅游风景区，并获得联合国颁发的全球生态500佳、世界十佳和谐乡村等殊荣。由于农民企业家对家乡的感情，这种模式的乡村发展不仅注重了产业发展本身，还结合产业发展的需要，通过举办农民培训学校加大职业技术、岗位技能培训等措施，提高了农民科学素质和工作能力，培育了作为新农村建设主体的新型农民。

（四）留住乡愁的乡村发展建设模式

我国乡村的文化资源非常丰富，千百年来经过文化积淀的乡村文化，正是吸引城市市民和他乡游人的地方。留住乡愁的乡村发展模式就是要大力保护好乡村宝贵的文化资源，并将文化资源转化为文化资本，调整和优化传统的乡村产业结构，走乡村文化产业化的发展道路，在整合乡村文化资源上突出其地域性、个性化和差异化的特征，并予以优化配置，这样才能形成乡村的独特品牌和发展竞争力。要留住乡愁，首先要在乡村规划中确定其文化定位，挖掘并充分认识乡村的文化价值，在乡村规划中明确保护措施。有价值的乡村规划是对乡村农耕文明的传承，可以从乡村地域特征要素认知、乡村地域特征区域划分、乡村居民点现状综合评价、乡村居民点布局优化类型划分、乡村居民点布局优化模式及其相关政策配套等方面，深度挖掘乡村地域的文化特征传承，这样才能把农村建设得更像农村。

二、当前乡村建设规划管理中存在的问题

（一）乡村建设活动的变化趋势

乡村的建设规划管理是为了保障乡村各项事业发展和建设的有序推进，因此，顺应我国当前乡村发展模式变化的趋势以及相应的乡村产业业态发展与生产组织形式多元化的要求，是乡村建设规划管理制度建设的关键。随着乡村发展模式的变化，当前我国乡村建设活动已然发生了深刻的变化，如国家对乡村地区的投资大幅度提高，主要集中在以水电路气为重点的乡村基础设施建设和以乡村社保、医保、普及教育和政权建设为主的公共服务；乡村建设投资主体出现多元化的趋势，不仅是农民和农村集体经济组织，更多的社会资本进入乡村的投资领域；乡村投资项目的类型日趋增多，不仅是农业生产基础设施，其他类型尤其是乡村休闲类设施投资增长的势头非常迅猛；乡村投资的区域出现广域化的趋势，不仅是村庄内部和村庄规划区内，也越来越多地涉及到规划区以外的地区；乡村投资活动越来越触及到制度层面，投资建设活动与农村土地，尤其是农村集体建设用地和宅基地流转,紧密联系，城乡建设用地指标挂钩的多种形式出现，城市市民到农村租地、置业、生活的比重不断增加；乡村空间形态变化加速，逐步改变着传统乡村聚落的空间形态。

（二）乡村建设规划许可制度及问题分析

 2008年国家颁布的《城乡规划法》对规范和促进乡村健康发展的乡村建设规划许可作出了规定，2014年1月住建部制定了《乡村建设规划许可实施意见》（建村［2014］21号），意在明确乡村建设规划许可实施的范围和内容，规划程序，加强乡村建设规划许可。《乡村建设规划许可实施意见》明确了乡村建设规划许可的适用范围，即在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设等四项，对其他的建设活动没有作相应的规定。虽然规定了乡和村庄规划区的土地属于农村集体建设用地，不允许有其他建设活动的存在，实际上，在乡村地域上的建设活动远远不止以上四类，如上文介绍的乡村发展模式所带来的新的建设项目。

党的十八届三中全会提出了要健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。在关于土地改革方面，十八届三中全会提出了要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。今后，乡村集体建设用地上的建设活动将倒逼《乡村建设规划许可实施意见》的更多改革和创新。

《乡村建设规划许可实施意见》在许可内容上确定了包括对地块位置、用地范围、用地性质、建筑面积、建筑高度等的要求，根据管理实际需要，也可以包括对建筑风格、外观形象、色彩、建筑安全等的要求。在实际的乡村建设中，对建筑安全的管理非常薄弱但又非常必须，而《乡村建设规划许可实施意见》实际上弱化了对建筑安全的规划要求。


此外，《乡村建设规划许可实施意见》明确了城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出乡村建设规划许可。尽管2008年的《城乡规划法》明确了乡和村庄规划要划定规划区范围，但实践中对乡、村庄规划区的界定非常不明确，针对乡村居民在乡、村庄规划区外的建设项目，政府的监管非常薄弱，依据的法律法规严重缺失。

三、对乡村建设规划管理制度创新的建议

依据当前乡村发展与建设的变化趋势以及未来国家对城乡统筹发展的整体改革要求，非常有必要对我国乡村建设规划管理制度进行创新性的研究和完善。

1、从建立城乡统一的建设用地市场的角度，对乡村建设规划许可的适用范围作必要的修改和完善，以顺应城乡统筹发展改革的需要。

2、针对当前城市规划区范围内乡村建设规划许可出现的问题，应进一步研究和明确在城市规划区内乡村建设规划许可的适用范围、许可内容以及审批主体。

3、依据《城乡规划法》的要求，加紧关于完善乡、村庄规划编制的指导文件的制定，并理顺乡、村规划区内外的乡村建设规划许可。

4、根据乡村建设管理的需要，相应调整和修改乡村建设规划许可的内容。

5、根据发展的需要，适时对1999年颁布施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院令第116号）作必要的修订。

（执笔人：中国城市规划学会小城镇规划学术委员会副主任委员彭震伟，基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）