【年会建言】保护乡村地区活力是新型城镇化的战略任务

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

一、从国家现代化视角认识乡村地区在城镇化进程中的地位和作用

在过去的30多年里，中国的城镇化实现了快速、平稳发展，没有出现发展中国家普遍存在的过度城镇化问题。但30多年城乡转型的社会矛盾正在不断累积，农村地区衰退、空心村现象普遍、老龄化严重，城乡差距难以缩小，超过2.6亿的“农民工”游离在城乡之间，由此引发的城镇化不稳定的社会风险正在不断加大。

城镇化是城乡社会转型的整体过程，农村的“推力”和城市的“拉力”，造成城市和乡村非对称发展关系以及城乡差距的扩大、乡村地区“萎缩”和衰退的必然性。西方发达国家经历了乡村破产，随后用200年的时间逐步化解了城乡发展的矛盾，最终建立起城乡关系的平衡。许多发展中国家出现过度城市化现象，城市中出现大量贫民窟，最终落入“中等收入陷阱”，城乡社会不平衡的矛盾转移到城市之中，损害了城镇化的健康发展。

实现城乡统筹发展是国家新型城镇化提出的战略要求，也是一项艰巨的任务和前所未有的挑战，需要基于乡村视角对城镇化目标和任务的再认识。

二、对促进乡村地区健康发展的政策建议

（一）将保护乡村地区稳定和活力作为国家新型城镇化战略的重要政策取向和长期的任务

1．加快落实新型城镇化“以人为本”的要求，制定全国范围内城乡统一的社会保障体系和有利于人口自由迁徙的政策，缩小城乡居民在养老、医疗、教育等方面的差距，使农民享受同等国民待遇。

2．在乡村土地确权的基础上，制定以保护农民资产和择业自由为原则的宅基地和责任田流转及退出相关政策，以利于农民积累进入城镇落户的资本。试验农村人口不必放弃农村权益的城镇化转移政策。

3．制定与《农业法》平行的《基本农田保护法》（现为条例），加大基本农田的保护力度，国家应保证对基本保护农田的基础设施建设全部资金的投入。提高农业抗风险能力，保障国家粮食安全。

4．优先资助乡村生产生活环境统筹考虑的建设项目。（目前的投入主要集中在生产性基础设施）。

5．促进城乡双向流动政策。既要鼓励农民进城，也要鼓励和引导企业下乡。制定利用当地乡村资源、振兴本土经济的有志青年返乡创业的政策。

（二）加快推进农业产业化进程

1．借鉴日本、韩国在发展本国农业方面的经验，以激励和保护农民生产积极性为重点，对农业发展采取积极的保护政策。

2．地方工业化政策应将促进农业产业化放在突出位置，积极扶持对广大农村地区具有带动作用、有利于提高农民收入的涉农企业，积极鼓励东部涉农企业向中西部转移。

3．制定多元的农业生产和流通领域的投融资体系，推进城市资本向乡村投入。

4．鼓励农民发展绿色农业，在农业科技投入、流通领域加强政策倾斜和积极引导，制定有利于推动农业二产化、三产化进程的政策，提高农业的附加值。

（三）加强乡村地区传统文化和地域文化的保护

1．将乡村文化和地域特色保护作为美丽乡村建设的重要内容。建议对具有传统风貌特色、地域特色的村落进行全面普查，尽快建立保护名录。扩大保护范围，包括物质和非物质遗产均应纳入保护范畴。对于频临消失的历史村落，采取抢救性保护措施，严格限制异地拆建、移建行为。

2．加强对传统文化和地域文化的宣传，加大国家对历史村落保护的投入，鼓励设立乡村地区文化保护基金，寻求多样化的保护资金来源和保护手段。

3．建立相应稳定的研究机构和专业队伍。制定少数民族地区乡村历史文化遗产保护激励政策。

（四）推进乡村社会治理的现代化

1．大力发展乡村教育事业，加强对村民文化和科技培训，规范乡村地区的法制化和民主化进程，增强农村社区凝聚力和村民的自治能力。

2．政府引导，动员社会广泛参与，增强村民的参与意识。鼓励民间机构、企业共同参与乡村社会建设。制定有利于结成城乡社会、经济、文化教育共同体的政策。以城带乡，制定激励城镇居民就近参加农业生产义务劳动的政策，全面推动城乡居民的交流和社会交往，弥补农业季节性劳动力短缺的问题。

（五）完善乡村规划和管理体系

1．乡村规划要符合实际、因地制宜，逐步推进，强化“群众基础”，要以“提质”、“减量”、逐步增强乡村地区自组织动态更新能力为目标。以需求为导向，区分不同地区、不同阶段、不同目的、不同类型的乡村规划内容，体现差异化发展特点，避免一刀切、运动式的“规划覆盖”。

2．乡村规划是一项综合性的工作，要加强乡村规划实践中的政策研究，将促进生产、土地整理、保护农村生态环境、促进乡村地区公共服务和生活环境的现代化作为乡村规划的长期性目标，避免乡村规划和新农村建设异化为“政绩工程”和实现“土地增减挂钩”的主要手段，也不宜不加区分地盲目推行“三集中”。

3．提高基础教育服务水平和生活环境质量是当前乡村地区面临的最为突出的矛盾，既要强调适宜的应用技术和科学的方法，也应结合农村地区信息化建设、推广绿色循环技术等方面积极探索，总结成功地区经验加以推广。

4．乡村地区量多面广，乡村规划应注重示范效应与规范乡村地区建设管理相结合。建议国家尽快出台关于乡村规划编制的指导意见，各地根据实际情况制定乡村规划编制办法，同时制定乡村地区的建设管理规定，加强对农村自建房的质量安全的监管，改变乡村地区自发建设出现的失控状态。

5．广泛加强乡村规划技术、管理人才的培养和培训。有条件的地区鼓励村庄自主寻求专业支持，鼓励有条件的地区推行乡村规划师制度。

6．乡村规划和建设工作要加强部门协同，改变涉农投入多头分散的局面，建议由发改委和规划建设部门共同牵头，协调政府主导的乡村建设各项事务。

（执笔人：同济大学建筑与城市规划学张尚武、李京生，基于论坛嘉宾发言及讨论整理）