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【年会建言】必须提高控规的科学性和严肃性

2014-11-19 14:36     

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕,围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人,对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼,总结出各自领域存在的主要问题,并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容,能引发大家对这些问题的关注,能激发大家对这些问题的进一步思辨,继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

本届年会“控规面对面”论坛,专家们讨论形成了一些认识和建议。

一、我国控规管理的进展和存在问题

1990年代初,控制性详细规划(以下简称“控规”)在国内开始兴起。各地对控规的实施,尤其是编制审批修改等方面进行了很多探索。从近年来控规的发展过程来看,控规的定位已经从设计转变为立法,这是一个最关键的重大突破。从现行的法定的规划体系来看,控规最微观,是城市规划的“施工图”,责任重大。从城市管理治理的角度而言,控规是政府对空间资源进行管理活动的直接依据,也是规划实施和规划监察的依据。从社会经济的角度来看,控规是全社会的行为规则,约束空间物权关系的社会行为,可以认为控规就是空间立法,就是法律。2008年1月1日实施的《城乡规划法》对城市控制性详细规划在城乡规划体系中的法定地位作出了明确规定,指出控规是作出规划行政许可、实施规划管理的依据。但是在现实工作中,由于控规的编制、审批和修改等环节存在与其法定地位不相适应的问题,城乡规划领域的矛盾和问题层出不穷,规划的权威性和严肃性受到挑战。当前,控规编制、审批、修改存在与其法定地位不相适应的问题。主要包括:

(一)控规编制科学性不足

在控规编制、审批、修改的工作实践中,上位城市总体规划的意图(尤其是强制性内容)没有层层传递下去指导建设,同时也受到一些专业规划和利益诉求等要进行协调和平衡的冲击。由于一些该控制的没有控制住的问题的存在,控规科学性受到诟病和质疑。一些城市控规与总规不衔接,导致违反总规强制性内容,侵占城市公共绿地、基础设施用地进行建设,公共利益、长远利益被侵害;部分城市以项目引导控规编制,导致城乡建设无序发展;控规编制过于注重表面形式,有的内容没有达到应有深度,给规划许可留下了过大的自由裁量空间;有的城市的控规因不适用甚至被城市设计所替代,往往是先编制城市设计,再反推控规,导致后期控规实施中存在诸多问题。

(二)控规审批不到位

一些城市经常做了控规又不批,依据这种没批的控规出具规划条件,导致城乡建设法定依据不足。

(三)控规频繁调整

有的地方违反法定程序擅自变更用地性质、调整容积率,自损控规严肃性,控规修改存在着依据不充分、程序不到位、过程不透明等问题,腐败问题易发多发。

综上,控规尽管有很高的法律地位,但是应有的作用未能充分发挥。

二、产生问题的原因

(一)规划编制具有不确定性

城乡规划的特点是预测未来和设计未来。城市是一个复杂的巨系统,涉及社会经济多个方面,这就要求进行规划控制的时候不能完全静态化。城市是永恒发展的,规划需要不断调整,就像开飞机要根据天气变化不断调整路径,否则会很难适应变化。从这个意义上说,控规具有不确定性。在控规实施过程中,也会发生各种各样的变化。随着国家简政放权,市场经济发展将起决定性作用,随着物权法的深入明晰,除了保障公共利益和公共安全的公共空间必须守住“刚性”,其他空间应该留有“弹性”余地。因此,控规调整适应经济社会发展的客观要求,需要动态的技术性维护。

(二)控规编制存在缺陷

1.总规刚性传递不够。在当前的规划编制体系中,城市总体规划原则划定绿地、历史文化街区、风景区、城市水源地、河流、生态廊道等用地范围和保护原则,具体的保护范围和保护措施则需要下一层次法定规划——控制性详细规划予以落实。然而,现有控规对城市总体规划涉及公共资源、公共空间的保护等指标缺乏刚性传递,城市总体规划确定的保护范围和保护原则难以落实到位。

2.控规编制方法需要创新。现在控规编制阶段调查研究不够深入,致使控规在形式上符合规划编制要求,但实际上和现实情况有很多偏差,不能解决实际问题。或者编制控规时局限在地块,控规相互之间的标准不一致,导致控规实施整体上缺乏系统性,按照控规建设的人居环境和建设项目并不理想。因此,控规的编制需要进行定性、定量、定位、定景综合集成的立体研究和创新。

(三)缺乏有效的控规实施监督制约机制

控规存在的问题既有客观原因,也有主观原因。从主观方面分析,一是部分开发商受利益驱动,希望从违规中获得超额利润;二是少数地方主要领导为了吸引投资加快发展,常常违规干预规划审批;三是规划主管部门或是迫于压力被动违规审批,或是个别人私下与开发商权钱交易主动违规审批。几种违规动因相互交织,形成了一个利益链,最终使规划丧失权威性严肃性,无法起到作用。通过讨论分析,我们注意到在诸多矛盾中,一些地方个别主要领导在树立科学发展观和正确的政绩观方面发生偏差,急于招商引资、大干快上,往往起决定性的作用,是矛盾的主要方面。从客观方面分析,这些问题也的确暴露出现行控规管理体制存在着薄弱环节。控规编制和执行情况缺乏切实有效的监督方法和手段,是导致城市控规实施效果不佳的原因。另外,在城乡规划管理中对于违规行为造成不良后果的,没有追究主管部门或直接主管人员的责任。这种责权不统一的问题,直接导致职责不清,相互推诿,城乡规划难以得到有效实施。

三、加强和改善控规管理的建议

党的十八大以来,党中央、国务院从战略和全局上对加强城乡规划工作做出了一系列重大部署。习近平总书记和李克强总理多次强调要保持城乡规划连续性,发挥城乡规划引领作用,切实保护生态资源、改善人居环境。中央城镇化工作会议指出,要优化城镇化布局和形态,提高城镇建设水平,科学规划和务实行动。党中央国务院出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出“健全国家城乡规划督察员制度,以规划强制性内容为重点,加强规划实施督察,对违反规划行为进行事前事中监管”,显示了中央维护规划权威性严肃性的决心。为保障新型城镇化健康有序发展,必须充分发挥城乡规划在城镇空间布局、基础设施、生态文明、文化传承、产业发展等方面的引领作用。在国家治理体系和治理能力现代化进程中,控规作为引导和控制城镇化发展最直接的法定依据,要进一步明晰其在社会治理中的重要角色,发挥其应有的作用。所以,在城乡治理亟待加强的系列工作中,加强和改善控规管理工作十分重要。

(一)通过严格程序防止控规频繁调整可能产生的问题

1.建立控规编制和调整的机制和平台。从城市管理治理的角度而言,控规是规划管理的直接依据。从这个意义上说,规划和管理密不可分,规划必须服务管理,管理是规划的延续,控规调整应建立好机制和平台以适应这一要求。

2.严格控规调整程序。真正的刚性来自于制度,没有程序约束的控规修改将受到法制的惩戒。控规的调整应既受到制度的约束,又能够体现公平和公开。要通过法定程序来保障控规调整程序,把技术的问题、核心管理的问题充分结合起来,保证控规调整的合法性。

(二)努力提高控规编制的科学性

在城镇化健康发展的大形势下,科学编制和严格实施控规非常重要。

1.在控规中严格落实总规强制性内容。城市总体规划中有专门的强制性内容指标落实国家关于生态、低碳环保和地下空间开发的战略要求。但是到了控规层面往往缺乏体现,或者即使体现了但是也没有落实到空间安排上。应该在控规层面细化落实总规中提出的涉及公共利益、公共空间和公共资源的指标,将这些空间资源在控规中予以明确规定,作为审批或者项目安排的依据,从而提高百姓生活质量和城市人居生态环境。

2.加强控规实施评估。建议各省尽快出台控规实施评估指导意见,从而推动控规实施评估工作常态化。

3.提升控规编制方法和技术。控规编制的核心问题是土地利用和规划指标,其实质是利益分配。所以控规的编制非常复杂,并不是简单定指标。要更加合理地编制规划,尤其是重视历史文化、环境、生态等问题。要加强对技术方法的分析和运用,在控规编制中引入智慧城市关键技术,开展基于大数据的分析。

(三)注重在控规编制和修改过程中强化公众参与

现阶段控规编制的工作强度和工作深度、广度相较于几年前翻了数倍,需要协调政府部门、开发商、原住民等各方需求。因为控规一旦批准就具有法定性,尤其是强制性指标不能随意调整,所以确保控规编制的科学合理、满足各方需求非常重要。这就要求在控规编制修改过程中开展实质性的公众参与,并获得大部分人认可,提高控规的可操作性,真正发挥控规应有的作用。控规编制和修改过程必须要建立开放性平台,就是要发挥集体的智慧,必须要用一个恰当的模式让大家参与其中,融入其中,营造集体智慧碰撞的环境和氛围。否则,规划师也好,经济学家也好,都不可能解决所有的问题。要把公众参与形成一个机制,从而作到把控规理性跟现实灵活性相结合。

(四)维护控规严肃性权威性

1.依据总规发现问题依据控规处理问题,应当始终坚持处理好刚性与弹性的关系,首先确保公共利益、公共空间,同时兼顾实际情况因地因时妥善处理。

2.区分控改总违法实质,针对控改总既有合乎情理的也有知法犯法的实际,应当因地因时制宜区别对待。对“善意”控改总,按规定制定合理标准和程序予以化解;对“恶意”控改总,须釆取有力措施,坚决依法处理。

3.充分利用部派城乡规划督察员和卫星遥感技术,广泛开展控详规划执法检查,奖惩并举营造健康的执法机制,不断规范城乡规划依法行政。

4.建议抓紧研究控规的弹性制度并向国务院请示,将城市总体规划局部微调权下放住房城乡建设部,由部出台总规、控规审批提速系列措施。

(执笔人:中国城市规划学会常务理事、区域规划与城市经济学术委员会副主任委员、学术工作委员会副主任委员俞滨洋。基于记录整理,未经发言人审阅。经《城市规划》杂志(微信号:chengshiguihuazazhi)文字编辑)

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