#编者按# 2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

中国社会科学院蔡昉等学者的计量分析表明，农业转移人口对我国经济的持续高速发展做出了重要贡献，且目前仍对支撑我国的出口导向产业等各类劳动密集型产业、城市各类服务业发挥着积极作用。日本经济界元老西室泰三认为，贫富差距还不是中国发展的致命问题，社会保障、福利以及老龄化，还有农村进城打工人口的社会福利保障，都是棘手的难题。依附于户籍制度的教育、医疗、保险等各项社会保障的城乡差别严重地制约了农村劳动力向城市转移的彻底性，由此造成农村劳动力流动像候鸟一样周而复始，以致这个日益壮大的群体成为城市的边缘人。另一方面，青壮年劳动力的大量外出，也导致农村人口的老龄化，农村经济和社会生活呈现凋敝的景象。

据国家人口发展战略研究课题组等权威机构的预测，本世纪中叶我国人口总量峰值将达到15亿，届时中国的城镇化水平预计将达到70%以上，这意味着未来仍将有3~3.5亿的人口从农村转移到城市，并带来空前的资源环境压力。农业转移人口市民化也是解决农村劳动力富余的唯一出路，农村经济的进一步发展和现代化进程的顺利进行，需要将滞留在农村的大量富余劳动力转移到城市的二、三产业，摆脱目前严重失调的人口城乡分布格局对国民经济持续健康发展的制约。

目前，我国仍处于城镇化快速发展时期，每年由农村转移到城镇的人口约为2000万人。作为我国当前社会经济发展阶段的重要任务，国家高度重视农业转移人口市民化工作，并将其作为调整经济结构和拉动内需、促进社会和谐与持续健康发展的重要抓手，2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式发布，《规划》以整篇的篇幅阐述对有序推进农业转移人口市民化的相关要求，从推进符合条件农业转移人口落户城镇、推进农业转移人口享有城镇基本公共服务、建立健全农业转移人口市民化推进机制等多个方面提出了明确的要求。推进农业转移人口市民化，既有利于城镇的健康发展，也有利于农业农村的长远可持续发展。应当看到，尽管我国在城镇化与城镇发展方面取得了巨大成就，但目前在农业转移人口市民化过程中还存在农业人口规模大、进城务工人员不完全市民化现象普遍存在、区域差异巨大、相关体制机制尚未完善等诸多问题，在国家大力推进新型城镇化的背景下，必须重视对相关问题的研究，积极探索可行的解决途径，努力把关系到我国城镇化健康发展和社会和谐的重要事项做好。

一、我国农业转移人口市民化面临的主要问题

（一）宏观经济结构调整使异地城镇化不可持续

随着我国沿海地区劳动力成本提升和国际经济形势、产业格局的变化，东部地区对劳动力需求的规模和结构已经发生变化，并随着经济的周期性波动逐步凸显。据人力资源和社会保障部的统计，2009年，全国1.3亿农民工中，约有2000万人因金融危机“失业”而返乡。尽管是金融危机引起的阶段性返乡，但反映出随着宏观经济结构的调整，改革开放尤其是1990年代以来中西部地区农业人口大规模向沿海发达地区转移就业的现象正逐步发生变化。随着我国劳动力成本的逐渐升高，以及美国等发达国家的“再工业化”战略的实施，东部沿海地区调整产业结构、转变增长方式和产业结构升级的趋势日益明显，进而对低端劳动力的需求逐步减少，中西部地区大量劳动力外出务工的态势必将扭转，异地城镇化模式将难以为继，省内或近域城镇化将成为解决农村富余劳动力就业的主要途径，而这其中，中西部地区如何顺应区域产业调整的大势、构建可发挥本地农业转移人口“蓄水池”作用的产业体系，将成为重要的挑战。

（二）异地城镇化、不完全城镇化社会成本巨大，成为影响社会稳定的潜在因素

依附于户籍制度的教育、医疗、保险等各项社会保障的城乡差别严重地制约了农村劳动力向城市转移的彻底性，由此造成农村劳动力流动像候鸟一样周而复始，以致这个日益壮大的群体成为城市的边缘人。

农民工家庭一方长期外出务工，造成夫妻分离、子女教育、老人赡养等诸多问题。根据湖北省某县的统计，自2003年以来，农民工离婚案件呈现逐年快速攀升态势，约占该院当年离婚案件总数的40%以上，在个别法庭甚至超过半数。随着青壮年劳动力的大量外出，农村老龄化的态势日益明显，中西部多个县市农村60岁以上老年人口比重突破15%，远远超过国际通用的60岁以上人口占10%的老龄社会标准。留守儿童心理发育不健康或发生意外事故、老人由于常年孤独无依导致精神问题甚至自杀等社会问题屡屡见于新闻报道。

（三）大量农业转移人口的不完全城镇化造成资源的大量浪费

由于难以在就业地享受市民化待遇，农业转移人口往往保留农村的耕地和住房，“城乡两栖”状态造成了住房的大量浪费。据统计，2013年全国有3525万举家外出的农民工，即有接近1500万户农民工家庭常年居住在城镇，而其老家的住房则处于常年无人使用的状态。在户籍、社保等方面的影响农业转移人口城镇化的障碍尚未消除的情况下，很多人打工多年，唯一的收获就是农村的老家多了一幢新房，造成了大量的资源浪费，也影响了这部分农民工在城镇的生活水准。

（四）新生代农民工成为主体，“融不进城市，回不去农村”

新生代农民工以“80后”、“90后”为主体，他们上学毕业以后就进城打工，相对来讲，对农村、农业、土地等都比较陌生，同时他们渴望进入、融入城市社会，而城市还没有做好完全接纳他们的准备。

2013年，全国1980年及以后出生的新生代农民工有12528万人，占农民工总量的46.6%，占1980年及以后出生的农村从业劳动力的比重为65.5%，意味着1980年及以后出生的农村劳动力已经大部分转移到城镇就业。新生代农民工多数已不具备从事农业生产的基本技能，而他们通常比他们的父辈受过更好的教育，具备在城市生存的专业技能，具有更强的平等意识，可以说城镇是他们未来唯一的归宿，这部分人的户籍、社会保障、住房保障等问题必须在后续的城镇化进程中予以妥善解决。

（五）在城镇稳定就业的农业转移人口享受市民化待遇仍存在诸多障碍

 2014年春节假期后的第一个工作日，国务院常务会议审议通过了城乡居民社会养老保险并轨的决定。这意味着逐步实现城乡居民基本社会保障均等化迈出了关键一步。然而，农业转移人口享受市民化待遇仍然存在诸多障碍，主要体现在子女教育、住房保障、户籍问题等几个方面：

1．子女教育

目前，随农民工父母进入城镇并且年龄在义务教育阶段的农村孩子超过1300万，相当于城镇在义务教育阶段孩子的总量，但只相当于农村在义务教育阶段孩子数量的10%。因此，统筹城乡义务教育，资源均衡配置的步伐必须加快。

2．住房条件

住房条件是影响农业转移人口能否在城镇长期稳定居住的重要因素，但目前仍存在较多问题：

一是进城务工人员的居住环境较差。中国城市规划设计研究院2009年开展的调研发现，进城务工人员中，34.38%居住在城中村或城市棚户区，27.09%居住在城乡结合部，另有相当比例居住在建筑工地和地下室。住房基础设施和配套公共服务较差，部分房屋结构简陋，甚至存在使用和防火等方面的安全隐患。

二是进城务工人员的住房空间较为狭小，人均住房建筑面积远低于常住人口的水平。合租住房较为普遍，住房基本功能不完善。对苏州市的调研发现，进城务工人员住房有6.3%不通自来水，有73%不通燃气，27%只能去公共浴室，22.2%要10人以上共用卫生间。

三是进城务工人员的居住场所不稳定。绝大多数进城务工人员通过租赁解决住房问题，由于租赁关系不稳定，有超过80%的进城务工人员存在多次搬家的情况。

3．户籍问题

在我国多数城镇，户籍与多项城镇福利和保障息息相关。各地为促进农业转移人口在城镇稳定就业，出台了居住证制度等一系列户籍制度改革。但从实际执行效果来看，可获得居住证或城镇户籍的多为知识技能水平较高的进城务工人员，对多数农民工而言难度较大，在多数城镇尤其是区域性中心城市，农业转移人口获得城镇户籍的比例较低，进而难以享受其长期就业与服务城市的应有福利。

二、推进我国农业转移人口市民化的政策建议

（一）完善政策机制

1．放宽城镇户籍门槛

贯彻落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的要求，全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。

2．改革社会保障制度

目前农村转移劳动力的生活来源主要是依靠非农收入，但因为没有一种以制度形式存在的社会保障体系可以保障他们在失业时仍可以维持起码的生活条件。即使现在进城的农民大都有较强的自立性和自我保障的能力，城市仍然要建立和健全包括养老保险、医疗保险、居民最低生活保障等一系列社会保障体系，让农民进入城市后享受到与当地居民同等的待遇，从而提高城市对农业转移劳动力的吸引力。

3．理顺农村土地承包政策

十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。《农村土地承包法》明确规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。

鼓励进城农民自愿通过委托经营、租赁经营或有偿转包等形式，由集体经济组织统一安排转包，实现适度规模经营；保留进城落户农民对土地所拥有的收益权，并鼓励其转让土地使用权；集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用地按一定比例折算标准置换城镇住宅用地；结合自然村合并的新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。这样不但解决了进城农民的后顾之忧，也让仍然从事农业的农村劳动力多承包土地，实现集约化规模经营，最终达到转移农村人口和加快城市化建设的目的。

（二）将符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系

结合户籍管理等制度改革，重点发展公共租赁住房，逐步将稳定就业的流动人口纳入城镇住房保障体系。落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，结合城镇资源环境承载能力和住房保障能力，尊重自身意愿，促进有合法稳定职业和稳定住所（含租赁）的人员申请登记当地城镇常住户口。对流动人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的住房保障权益。健全住房供应体系，对尚不具备条件在城镇落户的流动人口，逐步实行暂住人口居住证制度，分类分步纳入城镇住房保障体系。推动公共租赁住房的建设，将在城镇稳定就业的外来务工人员纳入公共租赁住房供应范围。人口净流入量大的大中城市要扩大公共租赁住房建设规模。

（三）发展劳动密集型的二、三产业，提升城镇就业吸纳能力

人口众多，劳动力素质有待提高是我们的基本国情，因此，解决就业问题，既要注重发展资金技术密集型产业，也要立足实际，高度重视发展劳动密集型产业，创造更多的就业岗位。据测算，每一单位固定资本所吸纳的劳动力数量，劳动密集型的轻纺部门是资本密集型的重工业部门的2.5倍，劳动密集型小企业是资本技术密集型大企业的10倍以上。对于多数中西部地区而言，放弃劳动力成本低的现实的竞争力而片面追求高、新、尖是脱离发展实际的，也不利于转移农村剩余劳动力。利用农村劳动力资源丰富、价格低廉的优势，发展具有比较优势的劳动密集型产业，是加快转移农村剩余劳动力的重大战略选择。

国际经验表明，凡是人口众多、土地和资本稀缺的国家和地区，其产业结构都要经历由资源和劳动密集型向资本和技术密集型演进的过程，我国也不例外。一方面，除沿海少数发达省市外，我国多数地区处于工业化的中级阶段，劳动密集型产业在较长时期内将占据主导地位，如果人为超越这一阶段，片面和过分追求资本密集和技术密集，就可能出现高科技产业竞争力尚未形成、劳动密集型产业优势又过早丧失的被动局面;另一方面，从我国农民现有的劳动能力来看，他们所能从事的只能是劳动要素密集的产业。因此，在城镇化发展进程中，政府就应当积极鼓励发展劳动要素密集的产业部门，而不分条件、不分地域的片面号召发展高科技产业，过早、过多地用资金密集型的产业代替劳动密集型的产业，将提高就业的门槛，不利于进城农民的就业，影响城镇化的有序推进。

（四）加强教育培训，提高农业转移人口的就业能力

1．通过教育培训提升农民非农就业能力

对农村剩余劳动力特别是农村青年进行符合市场需求的职业技术教育和技能培训，既是提高其就业能力，实现向非农产业和城镇转移的关键，也关系到城市产业竞争力的提高，有利于解决劳动力市场的结构性矛盾。推行农民进城就业前培训，形成劳动力资源开发体系，实现“盲目劳务”向“市场劳务”的转变，使劳动力市场与培训市场对接，提高劳动力素质，提供满足市场需求的劳动力是支撑城镇化发展的当务之急。

2．建立城乡统一的劳动力市场

为保障农村居民的合法权益，政府要取消各地针对农民工和外地人口制定的限制性就业政策，如取消各类歧视性收费、取消“先本地、后外地，先省内、后省外，先城镇、后农村”制度等等。各类企业在招聘人员时可以提出职业要求(包括学历、技术教育、年龄、性别等)，但不得有户口限制，特别是城乡户口的限制。用市场机制配置城乡劳动力资源，实行城乡劳动者自主择业。具备条件的试点地区，要探索改革现行流动就业证卡管理制度，对城乡劳动者实行统一的就业登记；研究建立覆盖城乡的就业统计制度，将农村劳动力统一纳入就业统计范围。

建立城乡统一、有序的劳动力大市场，不仅可以缓解失业者求职无门、用人者招人无路以及一些人没事干和一些事没人干等就业与需求信息不对称的问题，也可以疏通和加快地区之间、城乡之间、行业之间和部门之间的劳动力转移和流动。因此，政府应尽快建立城乡统一的劳动力大市场，形成以市场为导向的就业机制，为逐步实现城乡统筹就业奠定基础。

3．引导返乡农民工创业

在加大劳务输出力度的同时，要不断优化经济发展环境，将那些已掌握了一定的技术、有了一定的资本积累的打工人员引回来发展地方经济。返乡农民工在当地经济发展中发挥着以下重要作用：

一是提供了大量就业岗位，二是促进了农民持续增收，三是推进了县域经济发展，四是增加了地方财政收入。因此，政府一方面要继续支持鼓励农村剩余劳动力外出打工，同时提高他们打工的目标层次，使农民进城打工前受到培训，为日后回归创业打下基础；另一方面，各级政府要把实施“回归工程”作为招商引资的重要组成部分，树立“外出一人、致富一家”“输出劳动力、引回生产力”等发展理念，并结合当地的实际情况，在土地使用、电力供应、工商登记、资金信贷以及税收等方面创造良好的政策和环境。

（执笔人：中国城市规划学会理事，区域规划与城市经济学术委员会副主任委员陈锋。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）