从规划到实施：一场注定失败的单恋？

2014年9月14日下午至9月15日上午，海口香格里拉酒店宴会厅2厅里高朋满座，俞滨洋、杨宏山、赵燕菁、叶裕民等规划“大腕”及一席青年新锐们先后登场，共商“规划实施与公共治理”事宜。在我国城乡规划从“重编制、轻管理”到“重审批、监管”的过渡期，这个会场格外引人瞩目，获得了超高的人气。16个主题发言个个精彩、内容广泛，涵盖了土地用途管理、城中村和城边村治理、城市政府管理、规划审批监管等四大类议题，编者谨对专家们的观点进行简要概括和评析，与广大规划同仁分享。

一、关于城中村和城边村治理

李克强总理指出，“人的新型城镇化就是最大的结构调整”，而最迫切需要实现城镇化的人群是外来人口，最集中进行城镇化的地区是城中村和城乡结合部。目前我国许多大城市、特大城市面临着“控制规模与推进基本公共服务全覆盖”的矛盾，财政资金压力下，大部分大城市正在大规模开展排斥流动人口的城中村改造。

人民大学叶裕民教授对此痛心疾首。她认为，对待城中村，切忌“围堵”和“拔除”的态度。以北京为例，无论是唐家岭、还是北坞村，改造后都经历了外来人口“就地解散、就近扩散”的外推过程，政府的投入并未从根本上解决继续循环的城中村问题，整了容，但病没治好。她指出，这种“成本高、效率低，社会矛盾加剧”的模式是不可持续的。为此，她提出了将保障村民用于出租的100平米住宅切分为5个20平米的小型租赁用房的改良方案，并提议建立“系统的优化机制”。

二、关于土地用途管理改革和体制创新

随着城市空间发展增量的减少和功能升级，许多城市出现了大量的土地用途变更的需求。报告会上，深圳大学的牛慧恩教授和厦门市规划院的旺姆分别谈到了深圳的“工业用地办公楼化”现象和厦门“住改商”问题，北京市规划院施卫良院长也提到北京存在“商改住”的现象，这是城市发展功能变迁的一个必然趋势。

如何应对大量出现的土地用途变更现象，相应的规划管理机制亟待理顺。厦门市规划局长赵燕菁认为，我国土地用途变更的审批管理存在“断层”。首先，我国现阶段实行土地用途管制是必须的，房地产开发和工业用地在公共服务上实现了短期付费和长期付费的时序交换，要拉平不同功能土地的价格差，靠的就是用途管制。

其次，赵燕菁认为，我国现行财税制度和城市土地管理制度里无法判定两个事物，一是无法甄别来到城市的人是否为公共服务交了税，二是无法甄别提出城市更新用途变更的需求是否真正合理。造成“我们的规划一旦批出去以后，开发强度和用途是不能任意改变的，如果拿了地以后我规划局给你改变用途，你改了你等于送他钱了，跟他什么关系？”赵燕菁说，增容和变性变成两道高压线，“最近审计署到我们规划局去查，就查这两件事”。在存量用地功能变更问题上，规划部门陷入缺乏审批依据、无法操作的困境，这需要从财税制度上解套。

最后，赵燕菁指出，要想改变这种状况，我们需要实现两个方面的同步变革。一是规划自身的变革，包括文本、图纸政策导向的表达以及设立存量转变的许可；二是规划相关的制度环境的变革，核心是城市公共服务收费模式的转变。山西省建设厅副厅长李锦生兴奋的评价说，“赵燕菁局长讲的内容就像马克思发现了剩余价值一样”。

三、关于碎片化管理体制下的城市协同治理

我国的城市治理趋向分权化和部门主义。目前许多协同规划、协同治理的尝试，如“三规合一”、生态控制线及城市增长边界的划定等，在制度上实现突破的难度远大于技术难度。为了实现碎片化管理体制下的协同治理，需要从体制机制建设入手，强化政策网络体系，增进政策协同，为城市管理工具在制度上松绑。

来自中国人民大学公共管理学院的杨宏山教授认为，构建整体政府，需要从四个方面入手：一是构建部门的政策实施监管和评估机制，二是构建利益相关者参与的审议平台，三是构建跨部门的领导小组、强化政策网络体系，四是推进大部门制改革，增进政策协同。

北京市规划院的高雅也认为，“三规不合”源于三规各自在规划编制、管理和实施过程中的计划思维与市场经济现实的矛盾，同时城市的分权化和部门主义、条块化的管理机制使得“三规”要想实现协调难上加难。“三规合一”的制度难度要远大于技术难度。

北京市规划院的徐勤政博士提出，落实划定增长边界政策，重点是解决由来已久的规划实施矛盾。首先是“土地开发和公共责任脱钩”的问题，其次是“规划编制和规划实施脱钩”的问题，最后是“政出多门、互相掣肘”的问题，实现城市公共管理从“管得多，管得乱”到“管得少，管得好”。

此外，本次论坛还有一系列其它主题的论述，不乏闪光点。比如来自住房和乡建设部稽查办公室的俞滨洋副主任展望了为了促进城乡规划有效实施需要做到的六个转变，与会的广大同仁深受启发。限于篇幅，我们无法对这些精彩发言一一详述。

四、结语

广义的规划实施包括从规划编制、规划审批以及审批后的监督管理。可以说，由于本位多元，我国的规划编制与实施监管之间存在巨大的鸿沟。规划师在抱怨长官意志忽视规划的时候、在抱怨规划实施率不足50%的时候、在抱怨规划法制保障相对缺乏的时候，是否会想到我们的规划主管部门和地方政府或许也在抱怨我们理想主义、不接地气？所以，小编想提醒大家的是，是时候静下心来思考一下中国当前规划实施中的问题和对策了！在此抛砖引玉做个小结：

当前城镇化与规划管理中的四大难题：

1、财税改革与存量规划逻辑不相适应；

2、户籍改革与城镇化目标不相适应；

3、公众参与机制与实际需求不相适应；

4、规划实施与政府管理体制不相适应。

推动规划实施、提高公共治理能力的建议：

1、建立土地用途变更的审批管理通道；

2、建立外来人口变为中产阶级的上升通道；

3、建立公众全过程参与规划的实施通道；

4、建立规划从编制、审批到实施、评价、监管的长效管理机制。

最后，小编还想说的是，城市规划实施机制的创新，应首先正视市场机制发挥的作用。其次要改变政府的视角和立场，从管理者转变为服务者。在规划编制方面，应从技术型的规划编制思路转变为公共政策主导的编制思路。规划师也面临着从专家型角色转变为利益协调者的重要转型，在此，我们要志存高远、锐意前行，开展更多的规划实施实践。