城镇化进程中的市民化和老龄化

由中国城市规划学会、江苏省城市规划设计研究院、江苏省城镇化和城乡规划研究中心联合举办的“2014中国城市规划年会自由论坛--城镇化进程中的市民化和老龄化”于9月14日在海南国际会展中心召开。与会专家根据新型城镇化以人为本的核心就市民化和老龄化展开了热烈地讨论。

　　一、国家户改政策对人口市民化的影响

　　针对新型城镇化发展中的市民化任务，国务院于7月底下发了关于进一步加快户籍制度改革的意见，明确提出了1亿人落户城镇和建立新型户籍制度两大战略目标，并明确了相关配套制度和政策的建设方向。

　　一是户籍制度改革将有可能使得经济发展布局和人口流向不一致。特大城市和大城市落户门槛进一步提高，中小城市和建制镇逐步全面放开。针对国家户改目标2020年解决1亿人口的落户问题，希望更多的人落户到中小城市和小城镇。而人口转移的趋势是更愿意进入大城市，特别是特大城市。规划的愿望和实际的情况并不完全一样。因为，经济发展程度高、就业吸纳能力强、公共服务好的往往是特大城市，而不是小城镇。

　　二是户籍制度改革将可能加快农村的实际居住人口和空间结构调整。农村人口的进一步减少、“386199部队”人口快速迁出，承包地流转加快、宅基地流转意愿增加，村庄空间结构加速重组。在农村土地确权全面完成、产权交易平台构建完善后，宅基地流转动力将增加，并进一步促进农业规模化经营。农村空间结构将加速重组，细碎的承包地将逐渐被规模化连片分布的农田取代，偏远零散的宅基地将逐步被复垦为农用地，大规模的、有区位优势的居民点将进一步吸引人气、扩大规模。

　　三是户籍制度改革将使得城镇应对社会保障的财政压力进一步加剧。转移人口就业培训与补贴需求量将会不断增加，就业政策的城乡普惠仍需要进一步落实；进城务工人员随迁子女义务教育的保障需求加大，使城镇地区公办教育资源配置模式和财政保障面临新的挑战；医疗卫生需进一步落实医疗保险关系的转移接续办法和异地就医结算办法；随着养老保险就户口迁移实行属地化管理后，迁入地的地方财政压力将进一步加大，对养老保险关系的异地调剂和接续也提出了更高的要求；保障性住房的覆盖对象范围随之扩大。财政保障方面，由于流入地、流出地、中央政府间的财政分担机制不健全，户籍制度改革以及市民化进程将加剧政府财政压力。其中，现行县镇财政机制进一步加剧发展较好有吸引力的建制镇和小城市的压力。

　　四是户籍制度改革将使得迁入地和迁出地土地供求关系失衡，计划管理短期失灵。一是迁入地各类新增保障和设施建设用地需求上升、用地指标紧缺，二是迁出地乡村空间重组后，新增建设用地指标无处释放、土地资源浪费。更为重要的是，城镇化进程中土地结构将很有可能出现2个失衡，一方面是总量上的失衡，另一方面是空间结构上的失衡，流入地人多地少，相对于流入的人来讲，地的供应是少的，导致地价和房价高。

　　二、当前我国人口老龄化态势严峻

　　会议认为，我国老龄人口已突破2亿，年均增加600-800万人，预计2020年老龄人口达2.55亿人，占总人口比例高达17.8%。还表现出空巢比例高（达50%，比全球水平高了百分之十）和未富先老的特点，大大加剧老龄化问题。同时，随着转移农民市民化进程的加速，将在一定时期内加剧城镇的养老服务压力，农村空心化凸显农村社会养老压力，以人为核心的城镇化面临老龄化挑战，亟需思考探索与社会结构变化相适应的城乡空间转型策略。

　　针对老龄化严峻挑战，会议讨论认为，城乡规划应当充分发挥其融合社会、空间、经济等学科交叉的优势，在应对老龄化挑战下有所作为，并应当强化城乡规划学对老龄化的应对研究。

　　一是深化研究明确中国特色的养老模式。认为随着“以家庭养老为主”转变为“以社会化养老为主”，社会养老服务体系也将逐步演变为“居家在宅养老为主，机构养老为补充”的养老模式。

　　二是提出研究建设“老年友好型城市”。认为以“老有所乐、老有所学、老有所为、老有所用、老有所养、老有所医”为目标，研究构建“老年友好型城市”指标体系。

　　三是强化各类规划编制中对老龄化问题的研究。认为以营造适老、助老的城乡空间环境为目标，研究适老化的区域空间、城市空间、乡村空间、居住空间、交通空间、公共开敞空间等空间内容与建设标准；研究构建涵盖专享型养老服务设施和共享型为老服务设施组成的养老服务设施体系，并将养老服务设施体系的布局和控制引导要求相应的纳入现有城乡规划体系。

　　四是呼吁探索老龄化的区域协调机制建设。认为针对我国老龄化问题的区域复杂性，例如经济发达、高度城镇化的沿海地区和中西部人口输出大省所面对的老龄化问题的不同，应当探索建立以人为核心的社保、财政、土地等跨区域的协调机制。

　　三、新型城镇化过程中应切实保护农民土地权益

　　第一，农民获得社会保障不需要以放弃土地为代价。土地管理法47条和物权法42条对土地权属规定很清晰，但目前尚没有合适的操作方法。应从城市公共服务中加以补偿，不应截留土地征收费用转为农民的社保费用；第二，农民可以带着土地权利（益）做市民。重视农村经济制度产业改革，直接收回农民土地而换取市民权利并不公平；第三，应该让农民拥有土地开发净收益的剩余索取权。要改变“吃饭靠财政，发展靠卖地”的局面。探索合理方式，避免简单地对农民一次性的土地出让金补偿，同时加强对政府的过程监督；第四，土地补偿标准不能以农业产值为计算依据，应根据区位和土地条件制定合理的补偿标准；第五，应高度重视新型农村社区建设、土地综合整治规划滞后问题。